Yendo de la calle al cabildo: vías para un proceso constituyente popular

Es falaz sostener que la nueva Constitución se escribirá sobre una “hoja en blanco”; se escribirá sobre un país con una realidad socioeconómica neoliberal, que permanecerá intacta si la nueva Constitución no intenta cambiarla. Así opina la autora de esta columna, para quien “lo que se omite en la Constitución se deja seguir existiendo”. Cree que la minoría conservadora tiene grandes posibilidades de excluir de la Constitución temas urgentes para las mayorías, como la pensión garantizada. Para evitarlo, sugiere una red de cabildos locales en todo el país, que le raye la cancha a los constituyentes, fijando derechos sociales que tienen que estar en la Constitución.

Artículo publicado originalmente en CIPER

El proceso constituyente ha avanzado a contrapelo hasta ahora. Como todos los levantamientos populares que demandan distribuir mejor la riqueza que el país genera colectivamente, las fuerzas que protegen el status quo económico —en el cual el 1% más rico se apropia de alrededor del 30% de la riqueza mientras el 50% de menores ingresos sólo se queda con 2%— están haciendo todo lo posible por controlar el proceso y así evitar el cambio social.

Contra la voluntad del presidente Piñera —la quinta persona más rica de Chile— quien en un comienzo negó la necesidad de una nueva Constitución y luego intentó que el Congreso escribiera el nuevo texto, la gente en las calles siguió pidiendo una Asamblea Constituyente, demanda ciudadana que comenzó en 2013 con la campaña “Marca tu voto AC” y que luego tuvo una acogida tibia y una implementación fallida durante el segundo gobierno de Michelle Bachelet.

Dada la inacción del gobierno, la Asociación de Municipalidades, que agrupa a alcaldes de todo el país, organizó una consulta ciudadana no vinculante para preguntarle a los ciudadanos si deseaban o no una nueva Constitución y qué mecanismo preferirían para su redacción.

La presión impuesta por los municipios y la necesidad de tomar el control de un proceso inevitable llevó al gobierno a llamar a reunión a los líderes de los principales partidos políticos, quienes llegaron a un “Acuerdo por la paz social y nueva Constitución” en el que se pactó celebrar un plebiscito nacional en abril 2020 para decidir si iniciar el proceso constituyente y qué método utilizar. Finalmente, a raíz de la pandemia del coronavirus, el plebiscito se celebrará el 25 de octubre.

La población chilena irá a las urnas y habrá dos opciones en la papeleta: una convención mixta (la mitad compuesta por legisladores actuales y la otra mitad elegida a través de voto popular directo) y una convención completamente elegida a través del voto popular.

Lo más controversial de este “acuerdo histórico” entre las élites políticas fue la imposición de una supermayoría de 2/3 para aprobar artículos dentro de cualquiera de las convenciones.

El riesgo de que una asamblea o convención constituyente nacional refleje las divisiones políticas partidarias de la sociedad es alto, dado que solo las personas con reconocimiento nacional o maquinaria política podrían ganar suficientes votos para ser elegidos. Por lo tanto, también es importante el riesgo de que facciones polarizadas tengan dificultades para llegar a un acuerdo.

Esto podría traducirse en un proceso constituyente prolongado y un texto lleno de compromisos que puede no satisfacer adecuadamente a ninguna de las partes. Por lo tanto, aunque el dar inicio al proceso constituyente es un paso en la dirección correcta, el proceso acordado permitiría que partidos políticos deslegitimados tengan control sobre el proceso constituyente, dando poder de veto a una minoría conservadora que probablemente bloqueará la introducción de derechos sociales y reproductivos, o incorporará disposiciones para socavarlos.

Asambleas y supermayorías

La “asamblea constituyente nacional” ha sido el mecanismo estándar para fundar democracias representativas, primero en Francia y Estados Unidos en el siglo 18, y más recientemente en los experimentos constituyentes de Venezuela, Ecuador y Bolivia.

A través de este mecanismo, los ciudadanos eligen candidatos para una asamblea, quienes redactan la constitución de acuerdo con su propio criterio. Los representantes negocian entre ellos sobre la sustancia y la forma de la constitución, la que posteriormente es aceptada por los ciudadanos en un “referéndum de salida”. En estos plebiscitos ratificatorios los ciudadanos sólo pueden darle el visto bueno al texto completo, sin la posibilidad de rechazar o editar artículos particulares. En esta decisión de todo o nada, y tomando en cuenta que la Constitución del 80 fue hecha en dictadura e impuesta por la fuerza, la probabilidad de que se apruebe una constitución deficiente pero marginalmente mejor es alta.

Los problemas asociados con este proceso representativo con plebiscito ratificatorio, los que analizo a continuación, son suficientes para obligarnos a pensar en un método más participativo que considere la organización espontánea de los cabildos que ya han comenzado informalmente este proceso constituyente.

Como lo demostró el caso boliviano (2006-7), los partidos minoritarios gobernantes tienen una fuerte tentación de imponer reglas de votación que les den poder de veto en la asamblea constituyente para así poder evitar el cambio social.

Después de aprobarse un referéndum sobre la convocatoria de la asamblea constituyente, el Congreso boliviano agregó una regla de “protección de minorías” que otorgó escaños a partidos con sólo 5% de los votos —la mayoría de los cuales eran grupos de derecha opuestos al cambio constitucional— e impuso una regla de quórum calificado de 2/3.

Después de las elecciones, el MAS, partido de Evo Morales, quien había ganado la presidencia con 53,7% de los votos —la primera victoria por mayoría absoluta en 40 años— obtuvo 19 escaños menos de los requeridos para aprobar artículos para la nueva constitución. La sobrerrepresentación de los partidos minoritarios y la regla de supermayoría causaron un punto muerto durante siete meses, que terminó con la aprobación por parte del MAS de una decisión por mayoría para anular la regla de la supermayoría, lo que finalmente condujo a un compromiso procedimental. Esta violación de la regla no solo provocó violencia sociopolítica, sino que también minó la legitimidad del marco constitucional.

En el caso de que una facción domine el proceso, como sucedió en Venezuela (1999), la minoría —ya sea porque no tiene suficientes votos para tener influencia significativa en la asamblea o porque se autoexcluye del proceso— considera ilegítima una Constitución que no pudo influir, lo que crea un pacto social precario. Además, bajo un líder carismático como Hugo Chávez, el proceso constitucional se convierte en una aclamación del presidente que lidera el proceso o en una manifestación de adhesión a un proyecto político partidista específico —en lugar de un proceso deliberativo colectivo con respecto a las normas fundamentales de la república. La legitimidad de la constitución y la estabilidad del modelo en este caso quedan vinculadas al fundador y, por lo tanto, también son demasiado débiles para sostenerse después de que el líder deja el cargo.

Dado el histórico clivaje político de tres tercios, el apoyo de 44% a Pinochet en 1988 y la fuerza electoral actual de la derecha, es probable que el proceso constituyente en Chile sea más parecido al de Bolivia que al de Venezuela —pero liderado por un presidente conservador, reacio a cambiar la Constitución.

Debido a que los compromisos partidistas enfocados a preservar el status quo tienden a conducir a un callejón procesal sin salida, en el que se deben violar las reglas para que el proceso constituyente continúe, es probable que la regla procedimental de supermayoría lleve a un punto muerto, generando movilizaciones y violencia. Si las fuerzas políticas conservadoras logran bloquear intentos de constitucionalizar el cambio social, tanto el proceso constituyente como el nuevo pacto social tendrán una legitimidad precaria.

Hoja en blanco y la Constitución minimalista

Justificando el veto que podría tener el conservadurismo en la convención, 240 académicos salieron a defender el acuerdo. Argumentaron que, debido a que la discusión partirá de una “hoja en blanco” —sin las limitantes de la Constitución del 80— la nueva carta fundamental podría trazar un pacto social verdaderamente democrático, emanado de la voluntad popular. Desde un punto de vista material, este es un argumento jurídico falaz, ya que el proceso constituyente se origina no en una hoja en blanco sino en una realidad socioeconómica que permanecerá intacta si la nueva Constitución no intenta cambiarla directamente.

Que jurídicamente la Nueva Constitución no esté limitada por la Constitución de Pinochet no significa que la convención podrá establecer en la nueva carta fundamental el orden social justo que se pide en las calles.

En esta misma línea, se argumenta que la regla de supermayoría lograría una constitución minimalista de “grandes acuerdos”. De no alcanzar los ⅔, el cambio social simplemente quedaría para después, “entregado a la política democrática” ordinaria, para ser discutido por el nuevo Congreso y decidido por mayoría simple.

Aunque amplios consensos son deseables para cimentar la legitimidad de la nueva Constitución, las constituciones minimalistas tienden a ser conservadoras, ya que permiten que el orden social imperante permanezca intacto.

En otras palabras, lo que se omite en la Constitución se deja seguir existiendo. La Constitución minimalista de Estados Unidos, por ejemplo, donde el tema de la esclavitud no se llegó a votar ya que parte de la oligarquía que se lucraba con ella no lo permitió, llevó a una guerra civil 80 años más tarde para abolir la esclavitud, luego a 100 años de segregación racial por ley y hoy a una brutal represión policial y el encarcelamiento masivo de los afroamericanos.

Cuando se hacen constituciones “en la medida de los posible” se permite que las injusticias actuales sigan existiendo y reproduciéndose.

Una de las principales demandas del movimiento social es abolir el sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y garantizar así pensiones dignas para todos, a través de un sistema de reparto solidario, independiente de la “productividad” individual pasada. La introducción en la Constitución del derecho social a recibir una pensión garantizada por el Estado que permita a los adultos mayores vivir el resto de sus vidas de una manera tranquila y digna haría del sistema de capitalización individual una aberración sumamente cara de mantener, ya que el Estado estaría obligado a subsidiar a las AFP para entregar pensiones aceptables. Para prevenir el desmantelamiento del sistema actual de pensiones, que beneficia mayormente con sus inversiones a los grandes bancos, es probable que las fuerzas conservadoras bloqueen el derecho a una pensión garantizada y que el sistema de AFP quede intacto.

Asimismo, es probable que la demanda por igualdad de género y derechos reproductivos de la mujer, como el aborto libre (y no sólo en casos de riesgo de vida de la madre, inviabilidad fetal y violación), sean también vetados por los partidos conservadores que defienden un sistema patriarcal sustentado en la religión. Mientras que la introducción de derechos reproductivos a la carta fundamental daría protección constitucional al aborto libre, obligando al Estado a financiarlo y garantizarlo en todo el país, una ley ordinaria pondría este derecho humano en permanente riesgo de ser derogado. El caso de Estado Unidos, donde el aborto es sólo un derecho negativo (se permite pero no se garantiza) adquirido gracias a una decisión de la Corte Suprema en 1973, evidencia la precariedad en la que queda el derecho si no se incorpora a la Constitución. Dado que hoy los jueces de la Corte Suprema de Justicia de Chile son en su mayoría conservadores, la probabilidad de que el derecho al aborto en Estados Unidos sea gravemente socavado o anulado jurídicamente es alta.

Dejar derechos fundamentales para la política ordinaria los excluye del nuevo pacto social y no los garantiza ni protege constitucionalmente. Leyes sin quórum calificado se pueden votar, modificar y derogar en el Congreso por mayoría simple. Aunque una constitución minimalista sería una clara mejora con respecto a la actual constitución neoliberal y conservadora, hay que tomar en cuenta las consecuencias negativas inmediatas y futuras de dejar lo que se pide en la calle para ser discutido por las élites en un futuro incierto. ¿Cuánto tiempo más tendrán que esperar los ancianos de sectores populares para tener una mejor calidad de vida? ¿Cuántos años más tendrán que esperar niñas y mujeres para tener control sobre sus cuerpos?

El rol de los cabildos

Dado que el procedimiento del proceso constituyente ya está establecido, ¿cómo evitar que la nueva constitución sea minimalista y que una realidad social injusta sea conservada y reproducida? Para saltarse el veto conservador y lograr que se aprueben derechos sociales y reproductivos en la convención si la mayoría así lo quiere, el pueblo tendría que mantenerse movilizado para hacer presión desde las calles. Sin embargo, esta no es una solución deseable. Debido a la política de represión de la protesta por parte del gobierno, las movilizaciones sociales podrían tener un costo muy elevado tanto para los que ejerzan el derecho a la protesta como para la legitimidad de las instituciones.

Otra alternativa sería incrementar la participación popular en el proceso constituyente a través de los cabildos locales, los que podrían votar mociones para incorporar derechos en la constitución. Sin embargo, dado que el gobierno pretende proteger lo más posible el sistema vigente, es probable que los inputs populares sean no vinculantes y por tanto sólo con el poder de sugerir —no exigir. Esto significaría la subordinación efectiva del poder popular a la autoridad de la convención, viniendo sólo a legitimar un proceso elitista conservador, sin poder para influir en las normas constitucionales.

La crisis de legitimidad de los partidos políticos y sus líderes podría hacer fracasar un proceso constituyente excluyente de la participación directa de los ciudadanos. Es por esto que Chile debe innovar y establecer un proceso constituyente participativo en el que el pueblo organizado en cabildos comunales tenga un rol complementario en la redacción del texto por parte de la convención nacional, otorgando legitimidad popular al proceso —que se sumaría a la legitimidad electoral otorgada a través del voto por representantes.

Si existiera la posibilidad de que todas las personas en el territorio pudiesen participar en el proceso constituyente, la legitimidad del proceso sería incontestable, estableciendo el nuevo marco constitucional en una base sólida. Tenemos la posibilidad de aprender de los errores de otros proyectos constituyentes que han resultado ser precarios a pesar de haber contado con el apoyo de la mayoría.

Sin embargo, estamos entrando a un proceso que ya es percibido como ilegítimo por 1/3 de la población. De acuerdo a una encuesta realizada a mediados de diciembre, 2/3 dicen querer participar activamente en el proceso constituyente “ayudando a redactar la nueva Constitución”.

Aunque las élites tienden a tener una visión negativa de la participación popular, argumentando que la gente es ignorante, la “sabiduría del pueblo” ha sido reconocida por estudiosos de estructuras democráticas como Aristóteles, Maquiavelo y Condorcet. El pueblo reunido en cabildos estaría perfectamente capacitado para redactar una declaración de derechos y reglas fundamentales —como el Bill of Rights estadounidense— la que otorgaría un marco dentro del cual redactar la nueva Constitución. Si se lograra una declaración popular de derechos, las discusiones y negociaciones en la convención nacional no serían en torno a si incluir o no derechos sociales y reproductivos en el texto, sino a la forma jurídica de los mismos. Sólo de esta forma puede la regla de supermayoría ser realmente legítima (una protección contra artículos contrarios a la voluntad expresada del pueblo) en vez de un veto de las facciones conservadoras al cambio social.

Camila Vergara es Doctora en Teoría Política con especialización en derecho constitucional de Columbia University y se desempeña como docente e investigadora en la Iniciativa Eric H. Holder para los Derechos Civiles y Políticos en Columbia Law School. Su trabajo se centra en el constitucionalismo plebeyo, el populismo y la libertad de expresión. Se ha desempeñado también como profesora de teoría política en la Universidad de Nueva York y de derecho constitucional en la Escuela de Estudios Profesionales de Columbia. Previo a sus estudios doctorales en Columbia, obtuvo un Master in Politics de la New School for Social Research, con un enfoque en teorías del poder constituyente, y un Master in Latin American Studies de NYU (Fulbright Scholar), centrado en las revoluciones populistas constituyentes en América Latina durante la primera década del siglo XXI. Es además Licenciada en Historia y Periodista de la Pontificia Universidad Católica de Chile (PUC).