El 15 de abril de 2024 publicábamos una nota titulada “La ANII desata polémica al anunciar que ‘Uruguay alcanza niveles récord en inversión en ciencia y tecnología’ en 2022”. Diversos actores del sistema científico mostraban que el salto de la inversión al 0,62% en investigación y desarrollo (I+D, como se le dice para abreviar) no era tal.

Más aún, los datos arrojados en aquel informe fueron motivo de análisis por parte de la Comisión de Políticas de I+D de Investiga Uy, la asociación de investigadoras e investigadores de Uruguay, que en una nota publicada en este medio concluía que el reporte de 2022 mostraba “una situación de estancamiento del crecimiento del sector de I+D público y algunos cambios en el privado concentrados en pocos actores, sin que eso cambie la tendencia de la mayor parte del sector empresarial”.

En marzo de 2025 la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) volvió a comunicar los datos de la inversión en I+D, en esta ocasión haciendo pública información de 2023. Pese a los cambios de autoridades tras la asunción del nuevo gobierno, algunas de las conclusiones objetadas para el informe de 2022 siguen presentes.

Tal vez lo que más confunda de los datos que se dieron a conocer en 2024 sobre 2022, y en este informe 2025 sobre la realidad de 2023, es que se habla de “incrementos” en la inversión en I+D cuando en realidad se reconoce que ha habido cambios en la forma en que diversas entidades declaran su gasto en el área. Por tanto, en determinados casos no hay un incremento de la inversión real sino de la forma de consignarla. En lugar de hablar de que “Uruguay alcanza niveles récord en inversión en ciencia y tecnología”, sería más adecuado decir para esos casos que el país “mejora a niveles récord la recolección de datos de inversión en ciencia y tecnología”.

Veamos algunos de los datos que salen del documento Inversión en I+D y actividades de ciencia y tecnología en Uruguay 2023 divulgado por la ANII así como de comunicaciones que la propia agencia hizo al respecto en este mes de noviembre.

Inversión en I+D en 2022 y 2023

Como bien señala el título del documento, el informe aborda tanto la investigación y desarrollo como las “actividades de ciencia y tecnología”.

Para ambos casos, se sostiene que “la inversión correspondiente a las instituciones de gobierno, la educación superior privada y organizaciones sin fines de lucro se releva directamente de forma anual a través de un relevamiento realizado en conjunto entre ANII y la Contaduría General de la Nación”. Por su parte, la de las empresas privadas “se estima a partir de la Encuesta de Actividades de Innovación, elaborada cada tres años por el Instituto Nacional de Estadística con el apoyo de la ANII”. Dado que en 2023 no se realizó tal encuesta, la ANII “realizó un relevamiento directo dirigido a las empresas con mayores niveles de inversión”. De las 20 empresas consultadas, 11 remitieron la información respectiva a 2023.

Si algo se incorporó de las críticas recibidas al informe de 2022, fue lo poco esclarecedor que resulta hablar de inversión en “actividades de ciencia y tecnología”, por lo que tras consignar algunos números generales, en el documento se señala que “el análisis se concentrará en la inversión en investigación y desarrollo (I+D), ya que es la variable que permite la mejor comparabilidad internacional puesto que no todos los países relevan la inversión total en actividades de ciencia y tecnología de la misma forma”.

¿Cómo estábamos en 2022? Según el reporte de abril de 2024, la inversión en I+D de 2022 había sido de 439 millones de dólares, lo que representaba 0,62% del PIB (en el informe actual revisan esos datos y baja el total invertido a 430 millones de dólares corrientes). En 2022, 207 millones de dólares los había invertido el sector privado (47% del total invertido), mientras que la inversión pública en I+D había sido de 223 millones de dólares (53% del total), lo que representaba 0,32% del PIB.

El documento dado a conocer recientemente por la ANII entonces reporta que en 2023 la inversión en I+D saltó en 2023 a 548 millones de dólares corrientes. En el reporte señalan que “la inversión pública representó el 55% del total invertido”, lo que arroja unos 301 millones de dólares. Allí está incluida la inversión de “las instituciones del gobierno central y departamental, la educación superior pública y el sector productivo público”. Por su parte, la inversión privada, sostienen, fue del 45% del total invertido, lo que arroja unos 247 millones de dólares corrientes.

¿Baja o sube la inversión privada en I+D?

Como dijimos, el documento con datos de 2023 de mayo fue acompañado por tres comunicados lanzados en este noviembre. Uno lleva por título “Las 10 empresas privadas que más invierten en investigación y desarrollo en Uruguay”, otro se titula “Estas son las 10 empresas privadas que lideran la I+D en Uruguay”, y el restante “¿Cómo son las 10 empresas que lideran la I+D privada en Uruguay”.

En ellos se señala, por ejemplo, que “casi la mitad de la inversión nacional en investigación y desarrollo proviene del sector empresarial, constituyendo un marcado impulso a la innovación y la competitividad del país”. También se dice que “de acuerdo con los datos correspondientes al año 2023, la inversión total en I+D en Uruguay fue de 548 millones de dólares, equivalente al 0,71% del PIB. El 44% de esa inversión corresponde al sector privado”.

Volviendo a los números, la inversión privada en I+D habría pasado de ser 207 millones de dólares en 2022 a 247 millones en 2023, lo que implica un incremento de 40 millones de dólares. Tal vez por eso en el comunicado señalan que “este compromiso del sector privado contribuye a posicionar a Uruguay como el segundo país de América Latina en inversión en I+D, sólo por detrás de Brasil y por encima del promedio regional (0,56%), fortaleciendo la capacidad innovadora y la creación de conocimiento del país”.

Sin embargo, cuando vemos el peso de la inversión privada en la inversión en I+D total, de 2022 a 2023 hubo una baja: pasó de ser el 47% al 45% de todo lo invertido en ese rubro. Por su parte, la inversión pública habría pasado de ser 53% en 2022 a 55% en 2024. En otras palabras, el Estado habría aumentado más su inversión en I+D que su contraparte privada. Que el dato no sea mencionado en los comunicados podría obedecer a que no es un porcentaje significativo. Sin embargo, hay algo que sí es significativo y que merece atención en el aumento de la inversión pública en I+D.

¿De verdad aumentó la inversión pública en I+D?

Según surge del documento, el Estado parecería haber invertido en 2023 en I+D 78 millones de dólares más que en 2022. Incluso llegan a afirmar que, sumando tanto la privada como la pública, “la inversión en I+D ha aumentado de forma casi ininterrumpida desde el inicio de la serie”. Más adelante afirman que “el monto correspondiente a la inversión pública experimentó un fuerte aumento en 2023”. Estando en contacto con la comunidad científica, el dato resulta, cuando menos, llamativo. Pero para todo esto hay una posible explicación que el propio reporte aborda.

Hablando de estos saltos significativos, sostienen que “el indicador altamente sensible a cambios bruscos en las cifras reportadas” por las empresas, tanto públicas como privadas. Esto puede deberse a dos causas que detallan: por un lado, “proyectos puntuales” que se dan cuando “empresas o instituciones “invierten grandes sumas de dinero en proyectos puntuales, que generan picos en la inversión”; por otro, puede tratarse de “mejoras en el registro”, ya que “generalmente las actividades de I+D” no se “encuentran correctamente delimitadas en la contabilidad de las organizaciones”.

Afirman, entonces, que “en 2023 el fuerte crecimiento de la inversión pública en I+D se debe a que UTE adoptó un modelo de costeo basado en actividades, que permitió registrar con mayor precisión las actividades científicas y tecnológicas que se desarrollan en la institución”.

De hecho, con esta nueva forma de medir, UTE pasa a ser la segunda institución que más invierte en I+D en todo el país, luego de la Universidad de la República (Udelar). Mientras que la Udelar representa el 45% de la inversión pública en I+D, le siguen UUTE (14%), el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (10%), la Intendencia de Montevideo (7%), la ANII (5%) y otras instituciones (19%). Por eso el reporte señala que “81% de la inversión pública en I+D está concentrada en cinco instituciones”.

¿En qué invierten UTE y la Intendencia de Montevideo en investigación y desarrollo? No lo sabemos porque el informe no lo detalla. ¿Cuántos investigadores e investigadoras tienen contratados? El informe nada dice al respecto. De hecho, UTE y la Intendencia de Montevideo, sumados, representan 21% de la inversión estatal. Si así fuera, deberíamos estudiar cómo lo hacen para promover que otras dependencias estatales se beneficien de la I+D y empleen a nuestra comunidad de investigadores e investigadoras.

Entonces, ¿podemos decir que Uruguay incrementó su inversión en I+D?

Fuera de la discusión de qué consideran I+D UTE, la Intendencia de Montevideo y las empresas privadas, el documento al realizar un resumen de lo más destacado subraya que “la inversión en I+D ha crecido durante el período analizado, registrando un aumento especialmente importante en el año 2023, explicado principalmente por las mejoras en los registros de UTE”.

La frase se contradice a sí misma: en 2023 no ha habido un incremento en la inversión en I+D que realiza el Estado, sino sólo una mejora en cómo se toman los datos de las empresas (en este caso, UTE). Esto ya se había marcado como una crítica en el informe de inversión de 2022. Al cambiar los criterios y formas de recopilar datos, la información no es comparable y no se debería hablar de un incremento en I+D. La nueva administración tampoco hace caso a este dato, y de hecho en el reporte se señala que “dado que la actividad económica del país se ha mantenido relativamente estable en el último año, el aumento de la inversión en I+D medida como porcentaje del PIB también ha registrado un incremento importante en el período”.

Luego agregan que “resulta relevante compararse con otros países, tanto de América Latina como de otras regiones”. Tras reconocer que “Uruguay aún se encuentra lejos de los niveles de inversión de los países de punta, como por ejemplo Israel, Corea del Sur, Estados Unidos o Alemania, que superan el 3%”, dicen que “gracias al aumento de la inversión registrado en los últimos años, Uruguay pasa a tener la segunda mayor inversión relativa de América Latina y el Caribe, ubicándose solamente por debajo de Brasil pero por encima del promedio regional (0,56%)”. En efecto, calculan que Uruguay “aumentó” su inversión en I+D a 0,71% del PIB.

El portal Prisma de la ANII detalla que UTE pasó de reportar cuatro millones de dólares en I+D en 2022 a 41,3 millones en 2023, lo que arroja una diferencia de 38,3 millones que confirman que el aumento de la inversión estatal está “explicado principalmente por las mejoras en los registros de UTE”. ¿Qué pasaría si sacáramos el efecto “mejor en el registro” sólo de UTE?

Si quitamos esos 38 millones de incremento que se originan en el mejor registro de UTE, la inversión en 2023 bajaría del 0,71% del PIB y quedaría muy cerca del 0,61% de la medición de 2022 (que a su vez ya incluía cambios que mejoraban el registro de cuánto dicen las empresas públicas destinar a I+D, por lo que se sospechaba que aquello no era un incremento real, sino sólo de la forma de contabilizar qué es gasto en I+D).

Según declaró la delegación de Investiga Uy ante la Comisión de Presupuesto y Hacienda del Senado el pasado 14 de noviembre, en el presupuesto que está siendo tratado se dispone “un aumento de inversión en I+D de 16 millones de dólares”, lo que representa “un 0,02% del PIB”. Para la delegación que representa a las investigadoras e investigadores del país, ese incremento coloca a la inversión en ciencia y desarrollo en un lugar “muy lejano para alcanzar el 1%” al que se aspira.

Aun si la inversión fuera de 0,71%, y el 55% provenga de las arcas públicas, entonces la inversión en I+D del Estado ronda el 0,54% del PIB. Habría casi que duplicar el gasto en I+D para alcanzar niveles mínimamente aceptables.

Que los comunicados sobre la inversión privada destaquen cuáles son las diez empresas que más invirtieron en 2022 (totalizando 125 millones de dólares), detallando que cinco son del sector de las “tecnologías de la información y la comunicación”, tres de la “industria manufacturera”, una de la “producción agropecuaria, forestación y pesca”, y la restante de “actividades financieras y de seguros”, parece acertado, sobre todo si lo que se busca es un efecto contagio. Para que la ciencia de Uruguay crezca es necesario tanto una duplicación de la inversión estatal como un crecimiento aún mayor, es decir, de más del doble de lo invertido actualmente, por parte del sector privado.

Por otro lado, es evidente que mejorar la forma de registrar lo gastado es algo que debe celebrarse. Pero si seguimos acumulando estas comparaciones con cambios de criterio, podría pasar que una mañana nos despertemos con la noticia de que ya invertimos el 1% del PIB en I+D gracias a una mejora en la forma de realizar los asientos contables. Sería una pésima buena nueva, ya que las cifras enmascararían los problemas graves de financiación y empleo que la comunidad científica viene denunciando desde hace tres gobiernos.

Documento: Inversión en I+D y actividades de ciencia y tecnología en Uruguay 2023
Organismo: Agencia Nacional de Investigación e Innovación (marzo de 2025).