Ganadores y perdedores de la ley presupuestal: un enfoque de clase

Reflexiones previas

La economía política y el enfoque histórico-estructural, que son las bases sustantivas de nuestra ciencia, nos enseñan dos cosas: que el objeto de la ciencia económica es encontrar las leyes que regulan los procesos de producción, distribución e intercambio de riquezas; que, en nuestras economías, las decisiones de la política pública, que se expresan en la ley presupuestal, no son neutras respecto de este proceso de producción y distribución.

Por ello un análisis presupuestal, en primer lugar, debe definir los ejes en torno a los cuales articular los impactos sobre estos procesos. No hay duda de que entre 2005 y 2020, pero sobre todo en los primeros diez años, las políticas públicas mejoraron en Uruguay el desarrollo productivo y, sobre todo, incidieron en la distribución primaria de la riqueza (entre salarios y ganancias) y en la distribución secundaria mediante la reforma tributaria y las transferencias en especie y en dinero que realizó el Estado (educación, salud, asignaciones familiares, etcétera).

Un enfoque estructural de la economía uruguaya no puede hacerse si no es en relación al triángulo que forma el presupuesto con la política macroeconómica (salarial, de precios, devaluatoria) y las reformas estructurales de la ley de urgente consideración (LUC).

Los primeros perdedores

Es evidente que este es un Presupuesto cuyo centro está definido en reducir la presión fiscal del país, con eje principal en los salarios de los trabajadores públicos. Cuatro ideas fundamentan esta afirmación. La primera: el ajuste salarial de enero de 2021 (artículo 4), que es 0 (sólo se otorgará el correctivo 2020, del orden de 4,5%), y, por ende, al 31 de diciembre de 2021 habrán perdido toda la inflación de ese año. La segunda: después seguirán acumulando esa pérdida en la medida en que su recuperación será gradual de 2022 a 2024; cuanto más gradual sea, más seguirán perdiendo en el camino. La tercera: hasta hoy (veremos qué pasa en el pleno) el indicador con el que proponían recuperar salario no representa la inflación de 2021. Por ende, una parte se va a perder sí o sí. La cuarta: continúan aplicando la normativa del Decreto 90/20, de marzo de este año; esto es, cuando se producen vacantes sólo se repone una de cada tres, y de los contratos de servicios personales sólo 60%.

Las políticas de mayor recorte explican otros (los mismos) perdedores

El ajuste del gasto se centra en los servicios sociales. En particular, cuatro ítems son particularmente afectados si comparamos el gasto ejecutado por estos organismos en 2019, actualizados a 2020 con el gasto que prevén en 2021 (también a precios 2020). Ellos son la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), la Universidad de la República (Udelar), la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) y el Fondo Nacional de Vivienda (Fonavi). El cuadro, que está expresado en millones de pesos, muestra la caída del gasto en estos cuatro rubros, que supera en esa comparación los 6.500 millones de pesos. Ello significa menos presupuesto, menos participación en el gasto y menos porcentaje de cada uno de estos ítems (salud, educación vivienda) en el producto interno bruto (PIB).

Es evidente que si pasamos este análisis sectorial al análisis de la economía política es claro que quienes reciben el mayor impacto de esta rebaja son los trabajadores, ya que los servicios de salud y educación pública, así como los fondos para cooperativas de vivienda, se van a ver fuertemente afectados.

Sólo para terminar con las pérdidas de la clase trabajadora

Entre 2020 y 2024, el problema de la clase trabajadora no se agota en los salarios públicos. La política salarial para los trabajadores privados también es de fuerte caída al inicio, con recuperación leve y más incierta aún hacia el final del recorrido. Y si caen los salarios privados y públicos, caen los salarios en general y los trabajadores del pasado, que ajustan su jubilación por el índice medio de salarios, tendrán por lo menos en 2021 y 2022 pérdida de sus ingresos.

Los que ganan con esta norma presupuestal

Es claro que este es un proceso (insisto en el trío de la política) en el que el gran ganador es el capital, en particular el capital exportador concentrado, el capital inmobiliario y las grandes corporaciones comerciales y de medios de comunicación. Sólo algunos artículos para apoyar esta línea de razonamiento.

Los artículos 685¹ y 678 reducen la carga tributaria de una buena parte de los contribuyentes de patrimonio e Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE). En el primer caso cambian el índice de revaluación y permiten usar el menor entre el viejo y el nuevo. Así pagan menos los contribuyentes rurales que pagan patrimonio, que son quienes tienen tierra por un valor mínimo de 1.500.000 dólares.

El segundo permite a los contribuyentes de IRAE (también grandes), deducir en sus impuestos todas las pérdidas de años anteriores. Nuestras normas sólo les permitían deducir 50% de esas pérdidas.

En el área de la vivienda se crean mecanismos de financiamiento mixtos con lo privado, incorporando el capital inmobiliario y sus ganancias en los planes de vivienda público (artículo 441).

El artículo 436 deroga una norma de nuestra Ley de Ordenamiento Territorial que ponía límite en 20.000 metros cuadrados a las posibilidades de urbanizar en propiedad horizontal (o sea, crear barrios privados), ampliando el área de acción del capital inmobiliario que se suma a un decreto anterior que eliminó los topes de precio a la vivienda promovida a la que estaba sometido un constructor en 10% de las unidades.

Coherente con la orientación de la LUC, se profundizan las posibilidades de donaciones con renuncia fiscal por parte del Estado, en especial en el terreno de la educación privada.

Se abre el camino de la desmonopolización de ANCAP en el terreno de puertos y aeropuerto (298) y se habilita al uso de infraestructura por privados (296).

Para muestra hay más de un botón.

No todos los incisos del Presupuesto pierden igual

Como se dijo, hay una caída relevante de los cuatro grandes componentes del gasto social. Sin embargo, si comparamos el presupuesto de defensa de 2021, a precios de 2020, con lo que se ejecutó en 2019 a esos mismos precios, existe una diferencia, pero ahora a favor. Dicha diferencia es de 1.300 millones de pesos más respecto de lo ejecutado en 2019. A diferencia de los cuatro incisos claves, su participación en el PIB y en el Presupuesto crecerá respecto de 2019.

La cosa todavía puede ser peor

El Poder Ejecutivo, además de mandar un presupuesto de achique, con caída de salarios, reducción de gasto social y aumento en defensa, aprueba dos normas (artículos 6 y 7) que habilitan a hacer más recortes. El artículo 7 dice que si no se cumplen una enorme cantidad de cosas (la más importante, la regla fiscal aprobada por la LUC), puede ejecutar menos que lo aprobado por el Parlamento en funcionamiento e inversiones (salvo en la ANEP, la Udelar y el Poder Judicial). Y seguro lo va a hacer; es obvio que habrá un segundo ajuste en las políticas sociales. El artículo 6, por su parte, dice que se pueden ajustar las partidas año a año por hasta la inflación si se cumple con esas cosas horribles del punto anterior. O sea, pueden no ajustar los medicamentos, las tarjetas que expide el Ministerio de Desarrollo Social, las asignaciones familiares y tantas cosas más. Aquí la única excepción es vivienda, que tiene ajuste predeterminado.

Un resumen hasta ahora

El cuadro 2 muestra el efecto de este achique y el cuadro 3, su futuro bastante probable.

O sea, si el presupuesto mantuviera la participación en el PIB tendríamos 1.383 millones de dólares más en 2024. Esa es la magnitud.

Y ahora decimos que a esos 1.383 millones de dólares, si ejecuta 10% por debajo y no se ajustan las partidas, hay que sumarles 524 millones más a la reducción del gasto para 2024. Por ello, llegamos a una posibilidad real de que dispongamos de 1.900 millones de dólares menos en 2024.

Reflexión final sobre el Presupuesto

Es claro que este Presupuesto (lo dicen sus números mismos):

1. Reduce el gasto público, que pasa de 30,5% del PIB a 28,1%. Esto es, 1.383 millones de dólares menos.
2. Que dicho ajuste tiene un componente fundamental en salarios y jubilaciones, que explican poco más de la mitad del ajuste.
3. Que en términos sectoriales baja políticas sociales y sube defensa.
4. Que reduce cargas tributarias a grandes empresas y habilita expansión del capital inmobiliario.
5. Que seguro usarán los artículos 6 y 7 para hacer más gravoso el ajuste.

La visión global de las políticas de este gobierno

La idea de reducir el gasto y los salarios porque la economía va mal es muy discutible y forma parte de una estrategia de socializar las pérdidas de los sectores del capital para luego emprender la marcha con menores costos. Pero a eso hay que sumarle que, luego de que la economía mejora, no hay mejora para los trabajadores, salvo, en el mejor de los casos, recuperar el nivel del salario inicial. Y entonces cuando la cosa va mal todos bajamos (aunque los trabajadores lo hacen más) y cuando crece la economía las ganancias se privatizan. El gráfico 1 es ilustrativo al respecto: en cinco años la riqueza crecerá 11,7% y la masa salarial (salario y empleo), 5%. No hay más que hablar; sólo preguntarse quién se lleva la diferencia.