La más política de las políticas económicas, la política fiscal

A nuestros oponentes políticos les ofrezco un trato:
si ellos dejan de mentir sobre nosotros,
yo dejaré de decir la verdad sobre ellos.¹

Homo Sapiens había sentenciado: “En esta definición se juegan cosas muy importantes, corremos el riesgo de crear un cuchillo sin filo”, y agregó: “Es bien sabido que no se hace brasa con cualquier leña”. Propuso discutir uno a uno los impuestos a integrar al rompecabezas tributario. Pero, según lo acordado, Homo Religiosis, que no había participado en los dos encuentros anteriores, realizó previamente sus aportes: “Podemos tener en cuenta”, dijo, “algunos pasajes de la Biblia”.

La política fiscal: la más política de las políticas económicas

Comenzó diciendo: “El Imperio Romano se financiaba mayoritariamente con los tributos pagados por los habitantes de los territorios conquistados. En este contexto, la provincia de Judea soportó durante la dominación romana una elevada presión impositiva que incidió en los conflictos sociales, como la revuelta de Judas el Galileo, en el año 6 después de Cristo, y la sublevación del año 70, que acabó con la destrucción de la ciudad de Jerusalén”. “Ahora entiendo”, dice Homo Ludens, “el origen del dicho popular judío recogido en el Talmud:² al mundo bajaron diez medidas de riqueza y Roma se quedó con nueve”.

Interrumpe Homo Sapiens: “Disculpen, pero no es necesario recurrir a situaciones tan lejanas en el tiempo, existen otros ejemplos más cercanos. En 1773 se produce en Boston el motín del té, considerado el antecedente que desembocó en la independencia de Estados Unidos. Los colonos se oponían a la ley del té, que imponía un impuesto a su importación”.

“La independencia de la India también está asociada a la imposición. En 1930, Mahatma Gandhi emprendió la que se conoció como la Marcha de la Sal. Alentó a violar el monopolio que detentaba el Estado sobre la distribución de la sal para, de esa manera, evitar la imposición que se aplicaba a su consumo”.

Interrumpe Homo Economicus: “Más cercano en el espacio y en el tiempo es conocido el impacto de los debates tributarios en las campañas electorales, por ejemplo...”. Sin que pueda seguir hablando toma la palabra Homo Religiosis: “Volvamos a la época del Imperio Romano, por favor. Quisiera referirme a San Mateo, quien formaba parte de la administración romana en carácter de publicano (recaudador de impuestos). La vida de San Mateo cambió radicalmente cuando un día Jesús le dijo: ‘Ven y sígueme’. Dejó entonces su casa, su familia y su profesión, pero antes de abandonar su ciudad quiso dar una comida de despedida a la que invitó a Jesús y a sus amigos, muchos de ellos publicanos. Esta celebración originó un gran revuelo entre los fariseos que se asombraban de que Jesús comiera junto a los publicanos. En Mateo 22:17-21 se dice: ‘Los fariseos le hicieron una pregunta a Jesús: Dinos, pues, qué te parece: ¿Es lícito dar tributo a César, o no? Pero Jesús, conociendo la malicia de ellos, les dijo: ‘¿Por qué me tentáis, hipócritas? Mostradme la moneda del tributo’. Y ellos le presentaron un denario. Entonces les dijo: ‘¿De quién es esta imagen, y la inscripción?’ Le dijeron: ‘De César’. Y les dijo: ‘Dad, pues, a César lo que es de César, y a Dios lo que es de Dios’. En pleno acuerdo, el apóstol Pablo enseñó: ‘Pagad a todos lo que debéis: al que tributo, tributo; al que impuesto, impuesto; al que respeto, respeto; al que honra, honra’ (Romanos 13:6-7)”.

Pregunta Homo Economicus: “¿Qué enseñanza nos dejan estos textos?” Homo Religiosis responde: “Creo que la respuesta es obvia. Diría que varias”. Y Homo Ludens lo interrumpe: “Al armar el rompecabezas tributario van a existir ganadores y perdedores, ¿no?, ignorarlo puede transformar una buena propuesta en un fracaso. Si no se tiene en cuenta la economía política asociada a los cambios propuestos, se corre el riesgo de diseñar un caballo y terminar obteniendo un camello. Además, estos textos nos alertan que el diseño debe contemplar la capacidad de contralor de la Administración Tributaria. Y esto es muy importante, porque aunque comparto los consejos del apóstol Pablo, no son suficientes. Se suelen dar buenos consejos cuando la edad impide dar malos ejemplos”.

Multiplicando panes y peces: el tamaño y el reparto de la torta

Continúa Homo Religiosis: “También quiero compartir la siguiente referencia (Mateo 14:13-21): ‘Jesús tomó los cinco panes y los dos pescados, miró al cielo y dio gracias a Dios. Después partió los panes y se los dio a los discípulos, para que ellos los repartieran. Los que comieron fueron como cinco mil hombres, además de las mujeres y los niños’. Hay dos formas de ver la vida: una es creer que no existen milagros, la otra es creer que todo es un milagro, y yo adhiero a la segunda”. Homo Faber no pudo contenerse y dijo: “En relación al milagro de la creación pienso que Dios no nos ha creado a nosotros, sino que los humanos hemos creado a Dios”.

Y siguió diciendo: “Sin embargo, para el actual representante de la iglesia, el Papa Francisco, ‘el milagro no es multiplicar los panes y los peces’, sino la distribución”.³ Homo Sapiens, que hacía rato que permanecía callado, pero no necesariamente otorgando, dijo: “En la actualidad algunos analistas y formadores de opinión, quizás demasiados, nos plantean cada día con la leche templada y en cada canción, que el camino a recorrer tiene una sola dirección, que va del crecimiento a la distribución”. Homo Economicus alerta acerca del riesgo que para él existe de ir a contramano: “Si no crecemos por intentar distribuir, no podemos seguir distribuyendo”.

No obstante, prosigue Homo Sapiens: “Existen fundamentos para decir que quizás ese camino no está correctamente flechado, y se pueda plantear lo siguiente: si no distribuimos por intentar crecer, no vamos a poder seguir creciendo”.⁴ “¿Cómo? No entiendo”, dice Homo Ludens, “esto se está complicando mucho”. Homo Economicus intenta aclarar: “Es que la causalidad entre crecimiento y distribución no es un tema sencillo. El debate está abierto, aunque como pueden imaginarse, yo entiendo que es necesario crecer primero. Pero admito que pueda existir otra visión”. Dice Homo Sapiens: “Espero que tu tolerancia sea sincera. La primera vez que me engañes la culpa será tuya; la segunda vez, la culpa será mía”.

Sigue Homo Sapiens: “La capacidad de la mano invisible del mercado para lograr la eficiencia alude a una visión estática de la economía, aquella que exclusivamente considera la adecuada gestión de los recursos disponibles. Es por tanto insuficiente. Es necesario dar un paso más y evaluar la idoneidad de la mano invisible en un contexto de eficiencia dinámica. Esto implica considerar que no sólo importa cómo se corta la torta, y son conocidas las dificultades que tiene el mercado para hacerlo equitativamente, sino que también importa cómo se la hace más grande. Al considerar la eficiencia dinámica, la idoneidad de la mano invisible del mercado no resulta evidente. Por ejemplo, el aporte del trabajo de Kelvin Lancaster publicado en el año 1973, La dinámica ineficiente del capitalismo, la pone en tela de juicio”.⁵

Homo Religiosis formula una pregunta que considera retórica: “¿Y si el vínculo entre crecimiento y distribución no estuviera determinado por causalidad alguna, sino por el azar? Al que alguien definió, como el seudónimo que usa Dios cuando no quiere firmar”. Homo Faber estaba perdiendo la paciencia: “Volvamos al tema que nos convocó, por favor. Propongo comenzar ya mismo el análisis del rompecabezas tributario, cerrando la discusión previa en clave de tango”, y tararea, “herida por un sable sin remaches ves llorar la Biblia junto a un calefón”.

Como elefante en un bazar: Impuesto al Valor Agregado (IVA)

Homo Economicus comienza aportando información: “El IVA fue creado en Francia en 1954 y se convirtió rápidamente en uno de los impuestos más utilizados a nivel mundial, aplicándose actualmente en más de 160 países”. Continúa diciendo: “En Uruguay la recaudación de IVA equivale al 9% del PIB, representando el 46% de la recaudación de la DGI”. Termina afirmando: “Es por tanto un impuesto que no debemos modificar”.

“No estoy de acuerdo”, dice Homo Sapiens. “El IVA suele ser criticado por recaer proporcionalmente más sobre el ingreso de los pobres. Esto es consecuencia de que los hogares de menores ingresos destinan prácticamente todos sus ingresos al consumo. Esto lleva a que el pago del IVA represente una mayor proporción de sus ingresos que en el caso de los hogares de mayor ingreso, ya que en éstos una parte del ingreso no se destina al consumo y por tanto no es alcanzada por el IVA.

Según la última encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares realizada por el INE [Instituto Nacional de Estadística], en el 20% de los hogares de menores ingresos del país, el consumo excede su ingreso, es decir, no ahorran, se endeudan, mientras que en el 20% de los hogares de mayor ingreso existe un ahorro de 18% de su ingreso”. Para reducir la inequidad que esto plantea, se suelen aplicar tasas reducidas e incluso la exoneración de diversos bienes y servicios, como por ejemplo algunos alimentos y medicamentos. Si bien estos tratamientos preferenciales reducen la carga impositiva de los hogares pobres, introducen un elevado costo fiscal, ya que son otorgados a toda la población.

En Uruguay el costo fiscal de las exenciones y de la tasa reducida del IVA equivale a casi 2% del PIB. La falta de focalización de estos tratamientos preferenciales lleva a que sean los hogares ricos los que más se beneficien. El 10% de los hogares más pobres del país recibe el 2,3% del beneficio derivado de la exoneración, mientras que el 10% de hogares de mayores ingresos recibe el 36,2%. En el caso del beneficio por la aplicación de la tasa mínima, los valores son 2,7% y 25,3%, respectivamente.⁶ Frente a este problema se pueden introducir políticas alternativas que otorguen tratamientos preferenciales focalizados exclusivamente a los hogares de menores ingresos. A estos diseños se los puede llamar políticas de IVA personalizado, de IVA compensado o IVA progresivo.

El IVA personalizado es un concepto que hace referencia a políticas de reintegro del impuesto a ciertos grupos. El reintegro puede ser total o parcial. En Uruguay se implementó en 2012 una experiencia de IVA personalizado focalizado en hogares en extrema vulnerabilidad y beneficiarios del programa Asignaciones Familiares (AFAM), consistente en no cobrarles el impuesto al momento de pago con las tarjetas TUS (Tarjeta Uruguay Social) y AFAM. El beneficio de la TUS alcanza a 80 mil personas, mientras que el de BPS Prestaciones a 120 mil hogares. Propongo incluir en el rompecabezas tributario el IVA personalizado. Para hacerlo vamos a tener que definir, entre otras cosas, las siguientes: a) el valor de la tasa uniforme que se aplicaría, b) el impacto esperado en la recaudación, c) si se mantendrá el mismo beneficio que hoy reciben los hogares de menores ingresos, d) qué sectores serán considerados en el universo de beneficiarios”.

Concluye: “Hay momentos para esperar que las cosas pasen y momentos para hacer que las cosas pasen”. Homo Religiosis dice, recordando la Biblia: “Quien observa el viento no siembra (Eclesiastés 11, 4)”.

Como quien cruza el bosque y solo ve leña para el fuego: Impuestos Específicos

Comienza diciendo Homo Sapiens: “Con los impuestos específicos, también denominados selectivos, se busca generar un doble dividendo, recaudar y a su vez colaborar con el logro de un determinado objetivo. Por ejemplo, con la imposición al tabaco y a determinados alimentos se puede mejorar la salud de la población, con la imposición a los combustibles fósiles se busca reducir la emisión de gases de efecto invernadero, con la imposición a bienes de lujo es posible hacer más equitativa la distribución del ingreso. En nuestro país se aplica con la denominación genérica de Impuesto Específico Interno (IMESI), alcanzando a bebidas alcohólicas, alcoholes potables, cosméticos y perfumería en general, tabacos, cigarros y cigarrillos, energía eléctrica, vehículos automotores, lubricantes y grasas, combustibles, etcétera. La recaudación del IMESI representa el 9,3% de la recaudación de la DGI, concentrándose fuertemente en tres bienes: combustibles, que genera el 54% del IMESI total, el tabaco y cigarrillos el 19% y los vehículos automotores el 11%”.

Homo Faber plantea: “Creo que es necesario actualizar el actual diseño del IMESI avanzando en las siguientes direcciones: a) ampliar el alcance de la imposición a los ‘males’ tradicionales, tabaco, bebidas alcohólicas, etcétera, a los nuevos ‘males’, como bebidas azucaradas, plásticos, productos alimenticios con alto contenido en grasas, azúcares o sal; b) revisar el alcance de la canasta de bienes suntuarios; c) incorporar nuevos instrumentos para el cuidado del medio ambiente, destacándose la necesidad de combatir el proceso de calentamiento global y la conservación del agua. Además de definir los bienes alcanzados por el IMESI, es necesario definir cómo se instrumentaría el impuesto. Si bien esos aspectos exceden lo que podemos avanzar en este momento, listaría algunas de las definiciones que se deberían tomar: a) valor fijo por unidad o porcentaje del precio, esta definición parecería no importante, pero lo es; b) los valores de cada gravamen”.

“Me parece”, acota Homo Faber, “que la propuesta es demasiado ambiciosa, propongo dejarla como objetivo general y empezar en lo inmediato a trabajar en la imposición saludable, sobre la que la evidencia existente muestra resultados sumamente auspiciosos”. La propuesta generó acuerdo, aunque con ciertos reparos de Homo Economicus. Sentencia Homo Religiosis: “A quien come muchos manjares no faltarán enfermedades”.

Como no sabían que era imposible, lo hicieron: Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF)

Dice Homo Economicus: “El IRPF se vuelve a implementar en nuestro país tras haber sido creado anteriormente en 1961 y derogado en 1973, período en el que, salvo en dos años, no superó el 2% de la recaudación total. Este fracaso fue usado como argumento en contra de su nueva implementación”. Agrega Homo Religiosis: “Todo árbol que no da buen fruto es cortado y echado al fuego (San Mateo 3, 10)”.

Agrega Homo Faber: “Pero la suerte del IRPF creado en el año 2007 fue diferente. Actualmente genera el 18,5% de los impuestos recaudados por la DGI, un cambio significativo en nuestra estructura impositiva”.

Tengo entendido que en Uruguay las rentas del capital y del trabajo no tienen el mismo tratamiento”, dice Homo Ludens. “Es así”, acota Homo Economicus: “Mientras a las primeras se les aplica una tasa única, a las de trabajo se les aplican tasas que aumentan con la renta. En síntesis, podemos decir que nuestro IRPF es dual”.

Homo Ludens se ve muy interesado en este impuesto, y pregunta: “¿Cuánto se recauda por cada tipo de renta?” Le vuelve a responder Homo Economicus: “14% corresponde a rentas del capital y 86% a rentas del trabajo”. “¿No sería necesario incrementar la participación de la imposición al capital?”, esta vez el que preguntó fue Homo Sapiens, y agregó inmediatamente: “En lo inmediato ampliaría la base imponible a todas las rentas de capital del exterior, incluyendo incrementos patrimoniales y rendimientos inmobiliarios. Consideraría otros posibles cambios cuando discutamos la imposición a la riqueza, porque es conveniente ver estos dos impuestos a la vez”. Todos estuvieron de acuerdo, llamativamente también Homo Economicus.

Nuevamente pregunta Homo Sapiens: “¿Qué hacemos entonces? ¿Nadie quiere proponer otro cambio?” Él mismo responde: “Propongo aprovechar ahora que no tenemos la soga al cuello para retomar dos temas que generaron debates: el reajuste del valor de las franjas empleadas para liquidar el IRPF y la posibilidad de generar un mecanismo de ajuste automático que evite tener que recurrir en situaciones críticas a fórmulas ad hoc de mala calidad, como el impuesto que fuera aplicado a los empleados públicos en 2020 y 2021.

En concreto, eliminaría la discrecionalidad que le otorga la normativa vigente al Poder Ejecutivo para ajustar el valor que fija las franjas del impuesto, es decir, la BPC, determinando preceptivamente que el ajuste se realice empleando la variación del IPC. Con esto se avanzaría en algo importante, su carácter anticíclico. Además nos ahorraríamos futuros debates como el que tuvimos al inicio del año cuando el Poder Ejecutivo, en un contexto de caída del salario real, optó por la alternativa que generaba mayor recaudación y ajustó usando el índice medio de salarios (IMS), generando un efecto procíclico no conveniente. Como la BPC también se emplea para ajustar el valor de ciertas prestaciones sociales, estas se vieron negativamente afectadas al ajustar por el IMS, acentuándose el carácter procíclico de la decisión. Quizás debería mantenerse, como lo establece la normativa vigente (ley 17.856), la posibilidad de que el Poder Ejecutivo ajuste con un valor que por exceso o defecto se diferencie en no más del 10% de la variación del IPC”.

“Pasando al otro tema, las caídas del nivel de actividad generan dificultades porque la recaudación de impuestos suele acompañarlas pari passu, pero no sucede lo mismo con el gasto público. Esto plantea la necesidad de crear cambios discrecionales para enfrentar estas situaciones. La historia de nuestro país nos muestra que se ha recurrido tanto a incrementar los ingresos (por ejemplo entre 2002 y 2006 se crearon los siguientes impuestos: COFIS, ICOSIFI, ITEL, IMESSA, impuesto a las tarjetas de crédito, y se aumentó la tasa de impuesto a la renta de las empresas), como a reducir el gasto público. Entre diciembre de 2001 y diciembre de 2004 el salario real en el sector público cayó 17%.

Una medida interesante, por los resultados que generaría y porque facilitaría la economía política, sería definir el siguiente mecanismo: cuando la caída del nivel de actividad sea igual o mayor a un determinado valor, que aquellos contribuyentes de mayor ingreso cuyo ingreso se mantiene o se incrementa tengan que pagar una tasa adicional en ese año. Este incremento impositivo no tendría carácter procíclico, porque impactaría selectivamente a sectores con capacidad de ahorro, y por tanto es esperable que no genere una caída en el consumo. Una lógica similar también podría aplicarse al IRAE para aquellas empresas que en momentos de crisis les va bien, pero nos iríamos de tema, dejemos esta última idea para otro momento”.

Homo Economicus plantea: “Para mí lo importante es bajar las tasas que se aplican a las personas de mayor ingreso, con esto se generarían mejores condiciones para el crecimiento de la economía”. Homo Sapiens rápidamente le responde: “La evidencia en contra de ese planteo es abundante. A modo de ejemplo se basó en dichos de los premios Nobel de Economía 2020: ‘Las bajadas de impuestos para los ricos no producen crecimiento económico’. Puedo agregar más evidencia si fuera necesario”.⁷

“En todo caso”, dice Homo Sapiens, “propondría analizar si existe margen para modificar las tasas o la definición de los tramos con el objetivo de mejorar la equidad sin afectar la recaudación”. Acota Homo Religiosis: “Bienaventurados los que tienen hambre y sed de justicia, pues ellos serán saciados (Mateo 5:6)”.

Como ovejas sueltas con el pastor dormido: Impuesto a la Riqueza

Comienza diciendo Homo Sapiens: “En el siglo XVIII, Adam Smith escribió el que para muchos constituye el documento fundador del liberalismo económico: Una investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones. La importancia de los análisis en torno a la riqueza se basa en que de ésta depende la prosperidad de las naciones. Algo similar ocurre con las personas, por eso estoy escribiendo un texto cuyo título será Una investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las personas, basándome en una serie de investigaciones existentes. Comparto algunos avances como primicia para amigos.

En el mundo la riqueza está altamente concentrada. Se estima que el 10% de la población más rica concentra el 76% de la riqueza total del planeta”.⁸ “¿Qué sabemos para el caso de Uruguay?”, pregunta Homo Economicus. “Estimaciones realizadas por investigadores de la Udelar muestran una situación similar, mientras el 50% más pobre acumula el 3,6% de la riqueza total, el 10% de la población más rica acumula el 59,1%. En promedio en nuestro país una persona del 10% más rico de la población tiene una riqueza 82 veces mayor que una persona perteneciente al 50% más pobre.⁹ Otro estudio estima que en Uruguay el 1% más rico acumula un cuarto de la riqueza total del país. El estudio agrega: ‘Los resultados muestran que el porcentaje de riqueza real heredada asciende a casi un tercio del total. Además, la proporción de riqueza heredada en el total de riqueza aumenta con el nivel de riqueza, pasando de 40% para los estratos medios a 70% para los ricos y más del 80% para los muy ricos”.¹⁰

“¿Qué medidas se pueden tomar para evitar que el proceso de concentración de la riqueza explicado por las herencias se acentúe? En la obra de teatro Calígula el protagonista plantea: ‘Vamos a dar un giro radical a la economía política, en dos fases. Escúchame bien, todos los patricios, todas las personas del Imperio que dispongan de alguna fortuna —pequeña o grande, eso da igual— deberán obligatoriamente desheredar a sus hijos y hacer testamento ahora mismo a favor del Estado. En función de nuestras necesidades, iremos ejecutando a esos personajes siguiendo un orden arbitrario’. La propuesta de Calígula parece un poco extrema. En el apartado II del Manifiesto del Partido Comunista se establece un conjunto de propuestas, entre las que se incluye la abolición del derecho de herencia. También parece un poco extremo. Algunos países han optado por gravar las herencias. En América Latina, lo aplican Brasil, Chile, Ecuador, República Dominicana y Guyana”.

“Un momento”, dice Homo Economicus, “el actual presidente de Ecuador anunció recientemente que el impuesto será eliminado. Aunque hace un par de años la situación era diferente. El entonces presidente envió a la Asamblea un proyecto de ley que buscaba que el impuesto tuviera más filo, se proponía reducir el mínimo no imponible y se aumentaban las tasas. La propuesta generó movilizaciones que hicieron que fuera retirada. Esto es un buen ejemplo de economía política de los cambios tributarios.¹¹ En el caso de Uruguay el Impuesto a las Transferencias Patrimoniales (ITP) establece un gravamen a las transferencias no onerosas, pero alcanza exclusivamente a bienes inmuebles y sin mínimo no imponible”.

Homo Economicus plantea: “¿Si gravamos las herencias no estaríamos frente a un problema de doble tributación?” Rápidamente Homo Sapiens le responde que no. “Esta objeción es débil por dos razones. La primera es que en general, cualquier impuesto caería bajo la lógica de la doble tributación; la segunda razón, mucho más importante, es porque en este argumento se confunde implícitamente al sujeto, el heredero, con el objeto gravado, que es la riqueza heredada. La herencia es un ingreso totalmente nuevo para la persona que hereda, por lo que un impuesto sobre la herencia es perfectamente equiparable a un impuesto a la renta personal por acrecimientos patrimoniales.¹²

“En función a los argumentos que escuché”, dice Homo Ludens, “propongo derogar lo referente a la herencia de inmuebles contenido actualmente en el ITP, creando simultáneamente un verdadero impuesto a las herencias en el que se incluyan todas las manifestaciones de la riqueza heredada y aplicando un sistema de tasas que aumenten en forma progresiva con el nivel de riqueza”. “En el evangelio de Mateo 19:24, Jesús dijo: ‘Os digo que es más fácil a un camello pasar por el ojo de una aguja que a un rico entrar en el reino de Dios’”, sentenció Homo Religiosis.

Si finalmente los cuerdos de atar nos convencen de que no todo siempre es un juego, no nos daremos por vencidos, sembraremos argumentos y redoblaremos el optimismo, sabiendo que la economía política de los cambios tributarios no es sencilla. Pero también sabiendo que a veces una chispa puede ser suficiente para encender el fuego. Si queda algún rescoldo, no hay porque dar el juego, ni el fuego, por perdidos.

Carlos Grau Pérez es Economista, Investigador del Cinve. Master en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica [email protected]