La referencia nórdica para la reforma jubilatoria: ¿cómo funciona el modelo de pensiones de Suecia y por qué lo mira Uruguay?

Una de las tendencias del nuevo siglo ‒más allá de la disrupción tecnológica y la globalización como puntales del cambio de era‒ es la referencia a los países nórdicos como modelos de desarrollo, a la que se recurre ya sea al hablar de educación, seguridad, democracia o incluso jubilaciones. En agosto de 2019, en plena campaña electoral, las representaciones sociales del Banco de Previsión Social (BPS) organizaron un diálogo sobre la futura reforma del sistema de seguridad social y dos candidatos, el colorado Ernesto Talvi y Pablo Mieres, del Partido Independiente, hablaron del modelo de Suecia como una referencia a seguir.

Esa idea se mantiene al menos en parte del gobierno, y la semana pasada la comisión de expertos formada para analizar el régimen previsional y recomendar reformas ‒integrada por representantes de partidos políticos, trabajadores, empresarios y jubilados‒ organizó una conferencia virtual en la que delegados del sector empresarial y sindical de Suecia hablaron acerca del sistema de pensiones de su país. Ya en noviembre había existido un seminario web con la Agencia Sueca de Pensiones, tras el cual el presidente de la comisión, Rodolfo Saldain, había indicado que el modelo nórdico es “una referencia para Uruguay”.

¿Qué particularidades tiene el sistema sueco? Si lo comparamos con el vigente en Uruguay, hay una semejanza en la existencia de un sistema mixto, aunque con diferencias: el pilar de reparto (como el del BPS) se maneja con cuentas nocionales que llevan un registro contable de lo aportado por cada persona, y el de capitalización individual (como las AFAP locales) es gestionado en la órbita estatal y cuenta con cerca de 500 fondos para invertir. Pero el régimen uruguayo se agota ahí ‒más allá de la existencia de cajas paraestatales para actividades puntuales‒, mientras que Suecia tiene un mecanismo de ahorro previsional extra para los trabajadores según su ocupación, que surge de la negociación colectiva y genera fondos que son administrados de manera conjunta por las gremiales empresariales y los sindicatos.

Este último mecanismo es visto con atención tanto por Saldain como por los empresarios locales y el delegado en la comisión del PIT-CNT, aunque con matices en el análisis y en el potencial traslado a Uruguay. Además, tanto lo vinculado a las cuentas nocionales como a la posibilidad de que sea el Estado el que gestione de forma conjunta las cuentas de ahorro individual ‒en este escenario las AFAP no desaparecen, sólo rentabilizan el dinero y el BPS centralizada la gestión‒ serán debates que estarán sobre la mesa de cara a la reforma del sistema previsional que se procesará este año.

Saldain dijo a la diaria que el interés por Suecia se explica en que “no abundan modelos que sean mixtos y de esas características”, ya que al menos en la región se tomó “como referencia para los sistemas de capitalización individual el esquema de Chile”. Este último en su versión original centró la jubilación en el ahorro de los trabajadores que rentabilizan las AFAP, sin contemplar un ingreso mínimo ‒en 2008 se incorporó un pilar solidario, aunque siguen las críticas sobre los resultados‒. Además, el presidente de la comisión mencionó como otra referencia al sistema de jubilaciones de Canadá, sobre el que habrá próximamente una conferencia.

Hugo Bai, representante del PIT-CNT en la comisión de expertos ‒que aclaró que la central sindical no analizó ninguna propuesta vinculada al modelo de Suecia‒, dijo que es “interesante para mirar y profundizar” el esquema de los nórdicos y en especial el rol de la negociación colectiva, pero teniendo en cuenta que “extrapolar esas experiencias a Uruguay sin tomar en cuentas nuestras condiciones salariales o de informalidad puede traer efectos negativos”.

Por su parte, Alfredo Antía, presidente de la Cámara de Industrias, consideró “muy interesante” la presentación de los técnicos suecos y puso el foco en que se mostró que la negociación colectiva “debe ser libre entre trabajadores y empresas”, como pasa en Suecia y han reclamado las gremiales locales ante la Organización Internacional del Trabajo (OIT). “Nos llevan años de ventaja, y si bien somos distintos en muchos aspectos, siempre es bueno compararse con los mejores”, señaló.

Cuentas nocionales, subsidios y rentabilidad

El economista Edward Palmer es considerado “el padre” del modelo sueco y en 2019 dijo ‒entre risas, según la nota‒ a El País de Madrid que “la lección más importante” que brindó su creación “es que es posible un sistema de pensiones estable financieramente y que pague buenas pensiones”. De cara a una reforma, señaló que se debe procurar dos objetivos: “Que el nuevo sistema sea justo para todas las generaciones y que sea financieramente viable”.

El punto de partida para el modelo actual de Suecia es 1991, cuando los partidos políticos comenzaron a discutir una reforma de las pensiones que se consensuó al año siguiente. En 1994 el Parlamento aprobó los cambios, y los primeros retiros bajo el nuevo régimen comenzaron en 2003. La principal modificación fue que se dejó atrás un sistema de prestaciones definidas, y se estableció un aporte de 16% del salario para el régimen de cuentas nocionales y de 2,5% para las cuentas individuales.

¿Qué son las cuentas nocionales? A ellas se refirieron Talvi y Mieres cuando en 2019 defendieron el modelo sueco, y no es más que un registro contable de las contribuciones de cada trabajador a la seguridad social. Cada año se informa a la persona el monto que tiene acumulado, como si fuera el sistema local de AFAP, pero mantiene las características de un sistema de reparto como el del BPS, es decir que los trabajadores actuales financian a los del pasado (hoy retirados).

A esto se suma el ahorro individual, que gestiona la Agencia Sueca de Pensiones y funciona como una especie de intermediario entre los trabajadores y las decenas de empresas administradoras de pensiones, que suman cerca de 500 fondos. Con miras a su jubilación, quienes tienen conocimientos financieros pueden decidir dónde invertir; en caso contrario, por defecto se asigna el fondo que administra la agencia estatal. Estos dos pilares ‒de reparto y de capitalización‒ forman el sistema de pensiones públicas en Suecia, que es de carácter general.

Saldain resaltó el “pilar cero” de Suecia, que complementa los aportes de aquellos trabajadores que no llegan, en base a su contribución, a un determinado nivel de retribución. Pero señaló que a diferencia de lo que ocurre en Uruguay, con las cuentas nocionales “todo peso que se aportó cuenta” y existe “transparencia” sobre cuánto subsidia el Estado la pasividad. “La ventaja de este sistema es que implica un vínculo estrecho entre el esfuerzo contributivo y el beneficio, sin perjuicio de subsidiar a quienes están por debajo de determinado umbral”, indicó.

Bai apuntó que la clave de un sistema de este tipo pasa por definir hasta dónde se subsidian las prestaciones, y sostuvo que aplicar el criterio de que “cada uno recibe una jubilación en función de lo que aportó” tendría en Uruguay “efectos negativos para amplios sectores de la población”. Un estudio reciente del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) mostró que gran parte de los jubilados recibe más de lo que aportó y que proyectando trayectorias laborales a futuro, no más del 55% de la población alcanzará causal jubilatorio a los 65 años. “El sistema uruguayo seguramente va a tener que mantener niveles de subsidios a jubilaciones medias” y no sólo bajas, subrayó Bai.

Respecto del pilar de capitalización individual, Saldain comentó que el BPS ya transmitió a la comisión de expertos que estaría en condiciones de asumir el rol de intermediador entre los afiliados y las cuatro empresas administradoras que operan hoy en Uruguay. Adelantó que será un tema a debatir llegado el momento ‒las AFAP no lo ven favorablemente‒ y que expertos internacionales defienden “la conveniencia de una administración centralizada [como en Suecia] de las cuentas por un tema de economía de escala”.

Bai manifestó sobre el pilar de ahorro individual de Suecia que tiene una gran competencia entre las administradoras, algo que “en Uruguay no se desarrolló” con las AFAP, y que “hay fondos que recaen sobre el Estado que mostraron desempeños muy buenos, mejores al resto [de origen privado]”.

Sobre las condiciones para el retiro, el modelo sueco permitió inicialmente jubilarse a cualquier persona a partir de los 61 años. Saldain dijo que esto “es inherente al sistema de cuentas nocionales”, que permite al trabajador conocer de antemano su pasividad y planificar la edad del retiro. Pero apuntó que los incentivos para postergar el retiro no fueron acertados, y el año pasado Suecia estableció una fórmula que asocia el aumento de la edad de retiro al crecimiento de la esperanza de vida. Esto más allá de que los llamados fondos ocupacionales, que surgen de la negociación colectiva y abarcan a 90% de los trabajadores, permiten comenzar a cobrar una pensión a una edad más temprana ‒mientras se continúa aportando al régimen general‒.

En Uruguay la edad mínima para jubilarse es de 60 años ‒con 30 años de servicio‒ y si bien en promedio los trabajadores se retiran con 63 o 64 años, el tema estará en discusión dentro de la reforma. “[En Suecia] con la reforma aumentamos los años de cotización necesarios para cobrar una pensión. Ello obligó a un cambio de mentalidad: la gente vio que con 50 años no podía irse a tomar sol. Si vamos a vivir más tiempo, ¿por qué no trabajar más tiempo?”, dijo Palmer, creador del modelo sueco. Complementó que el diseño del sistema debe permitir “combinar el trabajo a tiempo parcial con el cobro de una parte de la jubilación”.

Sindicatos y empresarios, allá y acá

Tomas Bern y Dan Wallberg, asesor legal y financiero respectivamente de la Confederación Sueca de Empleados Profesionales (conocida como PTK), explicaron en la disertación de la última semana cómo funciona el esquema sueco de pensiones ocupacionales. Este pilar es complementario al régimen general y se nutre con el aporte del sector empresarial, en función de lo definido en la negociación colectiva. La contribución a estos fondos surge de los salarios más altos, aunque los beneficios son para todos los trabajadores del sector.

La agencia pública sueca no interviene en la administración de estos fondos, sino que se crearon entidades conjuntas entre sindicatos y empresarios que rentabilizan el dinero. “Las llaman las AFAP sin fines de lucro”, comentó Saldain, quien sostuvo que “la gestión profesional de los fondos” es la clave del sistema. En esa línea, Bern expresó que el sistema sueco “funciona porque hay ventajas para ambas partes”, trabajadores y empleadores, que “reciben información clara e íntegra de una única fuente”, el fondo que administran juntos.

Saldain indicó que “hay convenios colectivos” específicos en Uruguay donde “se han previsto beneficios” en algún sentido comparables al modelo sueco, como el fondo de retiro médico o el fondo de cesantía de la construcción. Subrayó que de pensar un traslado al plano local de los fondos ocupacionales, “no lo veo funcionando con una financiación sólo patronal”, sino como “el modelo británico” donde “la empresa aporta si el trabajador lo hace”.

Para Bai “puede llegar a ser un camino a estudiar” el hecho de incluir acuerdos de este tipo en la negociación colectiva, un sistema que, detalló, aplican también otros países europeos. Mencionó el aporte complementario en función del activo de los bancos, incorporado en la reforma de 2008 de la Caja Bancaria, como una experiencia en este sentido. Igualmente, ve “bastante lejano en el horizonte la posibilidad de incluir esto en la discusión” de los convenios colectivos.

En parte esto último puede asociarse con las diferencias que existen entre sindicatos y empresarios sobre el rol de la negociación colectiva, y la participación o no del Estado. Antía, de la Cámara de Industria, sostuvo: “Para el caso en que se planteen objetivos contributivos que mejoren el retiro de los trabajadores, nunca debe ser bajo una discusión tripartita”. Añadió que cualquier acuerdo “debe integrar el interés general, la heterogeneidad empresarial ‒distinguiendo por tamaño de empresa y localización‒, y establecer mecanismos ágiles y automáticos para los descuelgues”.