El término enigma proviene del latín “aenigma”, que a su vez tiene su origen en un vocablo de la lengua griega. Se trata del dicho o de la cosa que no se puede comprender o que no logra interpretarse. Por ello calza antes de la palabra Mercosur. A nuestro bloque comercial por excelencia, aun 30 años después de su creación, le cuesta comprender el sentido de su existencia e interpretar el camino que debe recorrer de cara al futuro. Mucho se ha escrito ya. Desde la última cumbre se verificó una especie de catarsis colectiva. No lo digo sólo por los presidentes de Argentina y Uruguay.
Al escribir estas líneas pienso en el desafío del deber de agregar y ser lo más concreto posible para no caer en generalidades. Vía la disección de algunos datos, se espera que decanten elementos que robustezcan diferentes ópticas del diagnóstico, que a la vez contribuyan a la definición de una hoja de ruta.
#Uruexit
En las últimas semanas fueron tendencia en Twitter conceptos como “Uruexit” o similares, acuñando la idea de que nuestro país debe abandonar el Mercosur. Puede entenderse en el marco de acciones de reflejo, con cierto sesgo de anclaje en determinados datos, cifras o noticias. Pero intuyo que estas posiciones no incorporan la relevancia real del bloque para nuestro aparato productivo.
Repasemos. Es correcto que las exportaciones uruguayas al Mercosur han perdido peso relativo. A mediados de los 90 representaban algo más de 50% del total exportado, y en 2019 (2020 no es representativo) fueron apenas 20% del total colocado en el exterior. Claro que sobre comienzos del siglo XXI surge con fuerza el fenómeno importador chino, el cual modifica la composición del comercio exterior de la inmensa mayoría de los países del mundo y en particular los de América Latina. Así se transformó en el principal socio comercial de Uruguay y de varios países de la región. A pesar de su pérdida de peso relativo, el Mercosur es hoy nuestro segundo mercado de exportación.
Lo anterior es válido siempre que midamos las exportaciones únicamente en función de los montos exportados. Ese análisis puede llevar en su interior sesgos adicionales para medir impactos en nuestra producción. Puede ocurrir, como en Uruguay, que las exportaciones se encuentren concentradas por empresa y por tipo de producto. Me refiero a que muy pocas empresas exportan mucho (casi 10% de las exportaciones corresponden a dos empresas y 40% lo realizan 15 empresas), o que tradicionalmente algo más de 80% de nuestras exportaciones es de origen agropecuario. Este es el perfil general.
De las 15901 empresas exportadoras en 2019, 818 exportaron al Mercosur; 51% de las empresas exportadoras le vende al bloque. Posiblemente, en muchos casos, esas exportaciones sean su razón de existir en Uruguay. La principal empresa exportadora uruguaya al Mercosur es Cristalpet, que exporta preformas para soplado de botellas. 95% de sus exportaciones son al bloque, y emplea a 200 personas.2 Otras siete empresas exportan preformas PET, y se verifica que 95% del total exportado tiene destino Mercosur.
Maltería Oriental es la segunda principal exportadora al bloque. Más de 83 millones de dólares fueron colocados en 2019 en cebada. La empresa sueca Aarhuskarlshamn Latin America SA exporta al bloque 78 millones de dólares en aceites y grasas desde su planta industrial en Paso de la Arena. 95% de sus exportaciones tienen como destino el Mercosur, y si sumamos a Chile, el ratio asciende a 98,5%. La empresa Oxiteno exporta, desde su planta en Uruguay, productos químicos por 45 millones de dólares. 86% tiene como destino el Mercosur, y al sumar a Chile ese porcentaje aumenta a 95%.
Creo que es un sano ejercicio evaluar el impacto real de cada propuesta, que deben estar asociadas inequívocamente a un profundo estudio de diagnóstico. En las líneas precedentes he listado sólo algunos ejemplos y he dejado afuera del análisis, de forma discrecional, las exportaciones del sector Vehículos y autopartes por no estar comprendidas dentro de los beneficios del origen Mercosur.3
Ahora bien, siguiendo con el ejercicio propuesto, deberíamos suponer que una salida abrupta del Mercosur implicaría perder los beneficios del origen y que nuestras exportaciones pasaran a pagar el arancel externo vigente. Ceteris paribus, tendríamos:
Los 20 principales productos o posiciones arancelarias exportadas al Mercosur en 2019 sumaron 829 millones de dólares (53% del total exportado al bloque). En caso de no contar con los beneficios de pertenecer al bloque, hubieran pagado casi 113 millones de dólares en aranceles. En otras palabras, pertenecer al Mercosur “nos ahorra” holgadamente al menos 113 millones de dólares por año en aranceles y explica la existencia de emprendimientos industriales que exportan la totalidad de su producción casi en exclusividad al bloque.
¿Unión Aduanera?
Pasaron 30 años de la vigencia del bloque. Comparto que es necesario un análisis profundo para definir nuevos rumbos, acordes a estos tiempos y no a los supuestos fundacionales. Una de las alternativas que enfrenta el bloque es dejar de ser una unión aduanera para reconfigurarse como una zona de libre comercio (ZLC). La diferencia sustancial entre una y otra alternativa es que la primera tiene una política común frente al mundo, sintetizada en un arancel externo, mientras que en la ZLC el comercio entre los socios es libre pero sin mantener una política común externa.
El concepto flexibilización no ha sido precisado. Dentro de una Unión Aduanera (con independencia de la existencia de la Decisión 32/00) es un contrasentido que cada país tenga su política frente al mundo. Es contranatura que los países individualmente firmen acuerdos con terceros. La razón es simple: por la fuerza de los hechos dejaría de operar el arancel externo común, porque estaría hiperperforado a gusto de cada socio. Además, avanzar juntos, pero a distintas velocidades, no parece aplicable. Primero debería definirse (acuerdo por consenso) los países con los cuales se va a negociar y ahí ya encontraremos diferencias insalvables. Por mencionar un ejemplo, si se quisiera abordar negociaciones con China, Paraguay no estaría invitado a la mesa, por tanto el dilema no es simple. O no tan simple.
Los consensos no se presuponen
El funcionamiento del Mercosur está lejos de ser óptimo. Precisa mayor apertura. Precisamos, como país, mayor apertura para acceder más y mejor a otros mercados. Sin embargo, en este camino puede haber matices, intensidades y mercados objetivos. Los consensos no se presuponen; se dialogan y se negocian. La política de inserción internacional trasciende largo un período de gobierno, y por ello debe ser concebida como política de Estado. Para avanzar, debemos hacerlo en conjunto. Creo relevante alcanzar consensos a nivel de sociedad civil, gobierno y oposición, cámaras empresariales y sindicatos. Los diversos actores debemos, al menos, conocer el plan estratégico que nuestro país llevará a cabo. Esto es: ¿qué se va a hacer?, ¿cuándo?, ¿cómo?, ¿cuál es la base jurídica de las propuestas?, ¿qué resultados se esperan?, ¿qué impactos tendrán?, ¿qué planes de contingencia se proponen si las acciones definidas no logran su cometido? En fin, tener un plan serio, consistente, claro y concreto podría allanar el camino hacia un gran acuerdo nacional sobre la necesaria apertura económica e inserción internacional.
Los consensos se construyen
Las decisiones en el seno del Mercosur se toman por consenso. Si pretendemos modificar su funcionamiento (sin pegar portazos), debemos primero realizar propuestas concretas, por escrito, con su basamento normativo. Y a partir de ahí tejer consensos en base a negociaciones concretas con el resto de los socios. Tal como fue mencionado, los caminos no son simples. El proceso de integración regional es fundamental para el desarrollo de determinados verticales industriales. Sin embargo, esto último no puede ser excluyente para que nuestro país pueda avanzar en integración global y colocar más producción y más trabajo en otras latitudes.
El escenario de proponer la reconfiguración del Mercosur a una ZLC parecería razonable teniendo en cuenta la configuración que han adoptado la inmensa mayoría de los procesos de integración regional a nivel mundial. Claro que Argentina ve cómo con esta alternativa se diluye la posibilidad de acceder al mercado de Brasil con un nivel de preferencia que ninguna otra región tiene. Es una protección per se a su alicaída industria.
Frente a una reconfiguración difícil de digerir por todos, el otro escenario es que nuestro país negocie su estatus pasando a ser Estado asociado, como lo son Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Estos países tienen una zona de libre comercio con el Mercosur, pero mantienen su soberanía negociadora con terceros mercados. Alternativa no exenta de riesgos, en la que se deberá renegociar el acceso a los mercados básicamente de Argentina y Brasil. Hay que recordar que ambos países mantienen saldos comerciales positivos con Uruguay. Esto es, nos venden más de lo que nos compran, y para ellos es relevante sostener las preferencias de acceso a nuestro mercado, por pequeño que sea.
El desafío aquí será evaluar cómo nuestro país sostiene un necesario proceso de integración regional más allá de lo estrictamente comercial. Ojalá el ingenio de los diversos agentes permita desplegar más soluciones al enigma. Estas deben tener como principio mínimo fundamental la certeza jurídica de las soluciones serias, reales y permanentes.