El desafío del desarrollo sostenible en la postpandemia: insumos para la discusión

Con el objetivo de promover la discusión en torno a los desafíos del desarrollo sostenible y aportar insumos para el diseño de políticas públicas de cara a su abordaje, la Oficina de la Coordinadora Residente de las Naciones Unidas y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) presentaron el viernes el informe “Transiciones hacia el desarrollo sostenible en Uruguay. Aportes para el debate”¹.

El contexto

La pandemia supuso un duro golpe para el progreso de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS). Entre sus diversas manifestaciones, la crisis que atraviesa el mundo supuso un retroceso global en el Índice de Desarrollo Humano por primera vez desde que se comenzó a elaborar el indicador tres décadas atrás.

En Uruguay, la crisis asociada a la covid-19 puso de relieve, con mayor claridad, los desafíos estructurales que enfrenta el país luego de haber atravesado uno de los ciclos de crecimiento más relevantes de su historia. En particular, el impacto de la pandemia y su interacción con otras transformaciones que ya estaban operando previamente, especialmente en la órbita de la tecnología, profundizan los retos que enfrenta Uruguay en materia de seguridad social, mercado de trabajo y desigualdades persistentes.

En ese sentido, según destaca el informe, “las políticas laborales, sociales y tributarias desplegadas parecen haber alcanzado un techo en su capacidad para producir nuevos saltos cualitativos en materia de inclusión y distribución del ingreso”. Eso supone que es necesario, para promover la transición hacia el desarrollo sostenible, abordar un conjunto de reformas de carácter más estructural. “Los cambios demográficos, económicos y sociales en curso interpelan al país y lo colocan frente a desafíos estructurales que hoy dificultan transformaciones impostergables: la compatibilización entre la dimensión ambiental y la productiva, la solidaridad y fiscalidad intergeneracional y las desigualdades persistentes con fuertes expresiones de carácter intergeneracional, de género y territorial”.

Con esto como marco, el documento aborda las transiciones entendidas como el conjunto de caminos posibles (y necesarios) para alcanzar los objetivos del desarrollo, partiendo de la identificación de nodos críticos, definidos como “espacios intersectoriales donde múltiples dimensiones interactúan y se conectan con potencial para producir transformaciones”. La forma en que interactúan las diversas dimensiones mediante estos nodos contribuye a identificar complementariedades y tensiones, proporcionando también un conjunto de oportunidades estratégicas para darle sostén al diseño de políticas públicas.

En el caso uruguayo, son dos los nodos críticos sobre los que se estructura el análisis. Por un lado, la transformación económico-productiva para la sostenibilidad y la igualdad, y por el otro, la convergencia de capacidades para la inclusión. El logro conjunto de estos dos procesos, que además están íntimamente relacionados, es condición necesaria para transitar hacia un modelo de desarrollo integral que armonice la dimensión económica, social y ambiental.

La transformación económico-productiva

Según el documento, “las tendencias observadas en Uruguay en las últimas décadas permiten identificar un aumento y concentración de exportaciones en productos primarios, un incremento en la participación de exportaciones desde zonas francas (que se centran en commodities de bajo valor agregado, como la celulosa, y servicios tecnológicos de gran valor agregado) y un descenso de los niveles de complejidad económica de la estructura productiva”.

A este respecto, y en línea con lo que sucede en el contexto regional, Uruguay se caracteriza por ser un país de baja productividad. Cuando se analiza el desempeño reciente, caracterizado por un dinamismo excepcional bajo parámetros históricos -que se interrumpió a mediados de 2014-, no se constata un cambio significativo en lo que refiere al papel de la productividad total de los factores como motor del crecimiento. Esto significa que los fundamentos detrás de las altas tasas de crecimiento alcanzadas durante gran parte de este siglo descansan sobre la acumulación de factores, capital y trabajo, y no en transformaciones en lo que hace a su combinación, que no es otra cosa que la productividad (ver recuadro).

En paralelo, los cambios procesados en la órbita del sector agropecuario introdujeron crecientes tensiones sobre los límites ambientales en las últimas décadas. “La intensificación agrícola provocó un incremento de los aportes de fertilizantes a los ecosistemas terrestres y acuáticos y la aplicación de pesticidas para el control de plagas ha generado adicionalmente diversos impactos en la salud animal y humana. Asimismo, la superficie de campo natural ha disminuido, afectando la biodiversidad. Además, la emisión de gases de efecto invernadero de Uruguay es superior al promedio de América Latina y proviene principalmente de la ganadería, los suelos manejados y el cultivo de arroz”.

De lo anterior se desprende que no puede haber ganancias adicionales en el tránsito hacia el desarrollo sostenible en ausencia de un cambio estructural que aliente la incorporación de mayor valor agregado al proceso productivo balanceando la protección del medioambiente. Según el organismo, ello requiere “fomentar el desarrollo sobre la base de las ventajas comparativas tradicionales -fortaleciendo las cadenas globales de valor existentes y la transición hacia nuevos roles dentro de los eslabones productivos-, pero también “impulsar el desarrollo de nuevas ventajas competitivas, mediante la generación de mayores niveles de productividad sistémica, que impliquen una mayor aplicación de tecnología y conocimiento, a partir de un comportamiento dinámico en los mercados mundiales”.

Con ese objetivo el informe destaca la necesidad aumentar la inversión en ciencia, tecnología e innovación, buscando potenciar la sinergia entre el sector público y el privado y promover sectores intensivos en conocimiento y empleo mediante distintas herramientas. Esto implica, entre otras cosas, contribuir a la reconversión de trabajadores cuyas habilidades se han depreciado más rápido o fueron quedando obsoletas ante “el cambio en la matriz productiva sesgado hacia los sectores primarios” y las transformaciones que se enmarcan en la Cuarta Revolución Industrial.

En particular, este proceso debería estar orientado a la generación de empleos verdes, sea en sectores tradicionales o emergentes, y en la absorción de trabajadores jóvenes -el desempleo juvenil se ubica entre los más elevados de la región-. A su vez, debería apoyarse sobre evaluaciones de impacto que recojan indicadores de resultados para medir los avances concretos de las políticas destinadas a armonizar ese cambio estructural.

La convergencia de capacidades para la inclusión

En conjunto con lo anterior, el abordaje de los objetivos que se desprenden de la Agenda 2030 requiere desplegar un conjunto de políticas públicas asociadas con la matriz de bienestar social. Sobre la base de una población envejecida, el descenso de la fecundidad y el aumento de la esperanza de vida profundizarán los desafíos derivados de la demografía. Este fenómeno, además, confluye con otras transformaciones que están teniendo lugar a la interna del mundo del trabajo, producto del cambio tecnológico. Lo anterior hace necesario “evaluar el efecto conjunto del sistema de seguridad social, los cuidados y el sistema de salud en la vejez, para garantizar a las personas en esta etapa de la vida el ejercicio de sus plenos derechos”.

Si bien Uruguay ocupa una posición privilegiada dentro del contexto regional en lo que refiere a su red de protección social, los fenómenos descritos introducen creciente tensión sobre el financiamiento del Estado de bienestar y los derechos de las personas en su vida adulta. Según advierte el informe, “solo por el factor demográfico la población en situación de dependencia se duplicaría para 2050”.

Por otro lado, el último quinquenio ha supuesto un deterioro de la situación del empleo, tanto en términos de acceso como de calidad. Según señala el documento, previo a la irrupción de la pandemia, “47,7% de la población económicamente activa se encontraba: desempleada (8,9%, 158.000 personas), en situación de informalidad (24,8%, 404.000 personas) o percibía salarios muy bajos en términos reales (14%, 228.000 personas)”.

Además, no ha sido posible revertir las desigualdades estructurales que caracterizan al mercado de trabajo. Como advierte el informe, “luego de un largo proceso de reducción de la desigualdad de género, impulsado principalmente por una mayor participación de las mujeres en el mercado de trabajo, los años recientes no mostraron cambios significativos”.

Además, las mejoras en materia de actividad y empleo se concentraron en las mujeres con mayor nivel educativo, que a su vez continúan enfrentando dificultades en lo que refiere al ascenso a posiciones de mayor responsabilidad y brechas salariales con sus pares hombres.

“La brecha salarial se encuentra, en este sentido, ligada a la segregación ocupacional de género, tanto horizontal como vertical”. Estas desigualdades están asociadas a la discriminación por el lado de la demanda, de la oferta y a las normas sociales que conducen la elección de ciertos puestos de trabajo y a ciertas carreras profesionales u oficios (ver gráfico 2).

Sobre los hogares que se encuentran en situación de pobreza, el informe destaca que solo 8% de los adultos finalizó la educación media, que el desempleo asciende a 24% y que, dentro del universo de las personas que consiguen empleo, la informalidad supera 70%. En el mismo sentido, 90% de estos hogares están integrados por al menos un niño, niña o adolescente, y 47% residen en municipios de la periferia de la capital.

De esta manera, pese a los logros alcanzados en materia de empleo, desigualdad y privaciones materiales, son múltiples los desafíos que gradualmente han ido emergiendo en los últimos años, en un escenario externo más desafiante y ante un contexto macroeconómico de estancamiento y escaso margen de acción. Obviamente, el impacto de la pandemia -que no se distribuye de forma homogénea para los distintos segmentos de la población y que afecta desproporcionadamente a los más vulnerables- no ha hecho más que complejizar esta situación, elevando la magnitud de los desafíos para el desarrollo sostenible en el corto y mediano plazo.

A raíz de lo anterior, el organismo destaca tres consideraciones generales asociadas al objetivo de asegurar una protección social adecuada durante el ciclo de vida. Primero, la relevancia de alentar un proceso de creación de empleo decente para suavizar el impacto asociado a la transformación tecnológica -acelerada por la pandemia-, como “piedra angular del esquema”. Segundo, la importancia de fortalecer la red de protección para sostener los ingresos de los hogares ante distintas contingencias y escenarios. Y por último, la necesidad de encarar lo anterior bajo mirada integral sobre impuestos y contribuciones.

Como señalaba Gabriel Burdín meses atrás en entrevista con la diaria: “Estamos viviendo un momento donde se han generalizado determinados riesgos sociales. Ya no es que la posibilidad de perder el empleo o sufrir una contingencia que nos desvíe de nuestra trayectoria productiva sea algo que afecte sólo a algunas personas o grupos. Estamos todos en el mismo barco. Esto puede volver a alimentar demandas para estructurar sistemas de protección social mucho más potentes” y eso supone un desafío “político, intelectual y técnico significativo.”

Teniendo en cuenta todo lo anterior desde una perspectiva de bienestar multidimensional, es fundamental, de cara a la consolidación de un proceso de desarrollo sostenible que no deje a nadie por el camino, potenciar las capacidades de los ciudadanos desplegando políticas de educación, salud, cuidados y vivienda. A este respecto, el informe identifica un conjunto de políticas de bienestar prioritarias asociadas a “garantizar una protección social adecuada y suficiente desde el nacimiento hasta la vejez, mejorar la coherencia de las intervenciones públicas y el apoyo a las familias, ampliar las oportunidades para el aprendizaje y la adquisición de competencias a lo largo de toda la vida, mejorar el acceso y la calidad de los servicios de educación y salud, disminuyendo la segregación, universalizar el acceso a cuidados de calidad y expandir los servicios de forma equitativa y fortalecer las políticas de vivienda e integración urbana”.

El vaso medio lleno: la Agenda 2030 como oportunidad histórica

El impacto de la pandemia sobre la vida y el bienestar de las personas en el último año y medio ha sido significativo y determinó un retroceso global en lo que hace al desarrollo humano. Sin embargo, mirando el vaso medio lleno, este episodio configura “una oportunidad para invertir en la ‘década de la acción’, no solo para ayudar a las poblaciones a recuperarse del impacto de la covid-19, sino para reconfigurar las trayectorias hacia el desarrollo del planeta y las personas en dirección a un futuro más justo, resiliente y ambientalmente sustentable”.

Del análisis de los dos nodos críticos emergen varios puntos que son clave para incidir y generar cambios que capitalicen esta oportunidad. En particular, el organismo destaca los siguientes: la relación entre la productividad y la protección social, la dinámica productiva y las desigualdades persistentes, el género y las generaciones en el mercado laboral y las capacidades educativas y oportunidades laborales.