Garantizar el empleo a toda aquella persona dispuesta a trabajar

“Si el capitalismo puede ajustarse al pleno empleo, se le habrá incorporado una reforma fundamental. De lo contrario, se mostrará como un sistema anticuado que debe desecharse”. Michal Kalecki, 1943

La pandemia ha dejado de manifiesto las dificultades que tiene el sistema económico para producir empleos estables, de calidad y con salarios dignos. En este contexto, en muchos países del mundo se han discutido medidas no convencionales para tratar de paliar estos problemas. Una de las medidas discutidas es la renta básica universal, que implica que el Estado transfiera dinero a los hogares de forma no condicionada, con el objetivo de asegurar estabilidad económica a las familias. A nivel político, la idea del programa de renta básica universal ha sido apoyada por políticos y economistas de izquierda y de derecha (¡y por el mismísimo Milton Friedman!), pero también ha recibido críticas de todo tipo. Algunas vinculadas a lo injusto que es asignar ingresos a las familias ricas, otras vinculadas al posible desincentivo a trabajar que genera, otras vinculadas a su costo, etcétera. En este artículo queremos introducir otra propuesta, otro programa “no convencional”, que en Uruguay no es muy discutido ni es conocido públicamente, a pesar de la notoria necesidad de empleo.

El programa implica que el Estado garantice un empleo a todas las personas que estén dispuestas a trabajar (y puedan hacerlo) a cambio de un salario digno: se trata de una Garantía de Empleo o, lo que es lo mismo, un Trabajo Garantizado. En este esquema, el Estado opera como un Empleador de Última Instancia (Tcherneva, 2018; Landwehr, 2020). Cabe señalar que esta última expresión hace un paralelismo con el rol que cumple el Estado como prestamista de última instancia ante problemas en el sector financiero; en períodos de turbulencias financieras, los bancos pueden ser reticentes a prestarse entre sí y pueden darse corridas bancarias, por lo que los bancos centrales desempeñan el papel de garantes para asegurar el funcionamiento de los mercados financieros y la estabilidad del sistema.

Un poco de historia

El concepto de Empleador de Última Instancia aborda las necesidades de empleo que no son satisfechas por las fuerzas del mercado, al tiempo que reforma una de las características sistémicas de las economías capitalistas: la existencia de desempleo. Una propuesta seminal de Trabajo Garantizado fue formulada por el economista estadounidense Hyman Minsky en 1965.¹ Analizando la pobreza de su país, Minsky atribuyó que gran parte tenía su origen en la existencia de desempleo, al tiempo que “culpó” por este al funcionamiento natural del sistema capitalista (en lugar de las deficiencias que puedan tener los trabajadores). Si el culpable del desempleo es el propio funcionamiento de la economía, en lugar de las características de los trabajadores, las políticas que busquen atacar al desempleo “por el lado de la oferta” de mano de obra (pensemos en planes de capacitación, educación, incentivos a trabajar, entre otros) no podrán lograr su cometido; la forma de combatir el desempleo (e, indirectamente, la pobreza) pasaría necesariamente por estimular la demanda de trabajo (Wray, 2007). En la misma línea, no han sido pocos los economistas (principalmente estructuralistas) que han señalado la debilidad de las políticas “de oferta” de trabajo para combatir el desempleo: sintetizando, se puede argumentar que la velocidad de los cambios tecnológicos y de los cambios estructurales en el mercado de trabajo supera ampliamente la velocidad de educar y capacitar a los trabajadores desplazados por el desarrollo tecnológico. La educación y la capacitación de trabajadores (importantísimas, por supuesto) no parecen ser suficientes para resolver el problema del desempleo; lo necesario es atacar al problema desde ambos frentes, es decir, desde la oferta y desde la demanda.

Con estas ideas en mente, Minsky argumentó que un programa integral de empleo, junto con un salario mínimo adecuado, contribuiría en gran medida a eliminar la pobreza entre quienes pueden (y desean) trabajar. Pensando en la economía estadounidense, planteó una meta de “pleno empleo estricto” de 2,5% de desempleo (correspondiente al desempleo friccional, que es el que ocurre mientras las personas buscan trabajo). Para eliminar la pobreza de forma permanente, Minsky sostuvo que la forma más eficaz de hacerlo sería mediante la promoción y el mantenimiento del pleno empleo. Para lograr esto de forma sostenible, propuso que el Estado se convierta en un Empleador de Última Instancia. La propuesta, retomada luego por muchos economistas (principalmente estadounidenses), implica crear un programa de garantía de empleo financiado por el gobierno central, fijando el precio de la mano de obra y ajustando la cantidad de puestos de trabajo a la cantidad de gente que necesita un empleo en cada período.

Un programa de trabajo garantizado como el planteado por Minsky tendría las siguientes características: - Los puestos de trabajo ofrecidos por el programa se adaptarían a las habilidades de los trabajadores que participen del programa. - Si el desempleo cero atrae más población a la actividad económica, la cantidad de trabajadores por familia aumentará, contribuyendo a la reducción de la pobreza. - Al eliminar el desempleo, mejoraría el poder de negociación de los trabajadores en su conjunto, aumentado la participación de los salarios en el ingreso total (y disminuyendo, por tanto, la participación de los beneficios).

¿Qué implica la propuesta de Trabajo Garantizado?

Tcherneva (2018) define la garantía de empleo como una opción pública de trabajo, ofrecida mediante un programa permanente financiado con fondos del gobierno central pero administrado localmente. El objetivo del programa es brindar oportunidades de empleo voluntario a quienes estén dispuestos a trabajar por un salario digno, independientemente de la coyuntura del mercado de trabajo. Los empleos deberían diseñarse considerando las características de la comunidad local y la infraestructura local. El tiempo de trabajo (la duración de la participación en el programa) debería poder elegirlo cada trabajador, y todos los grupos sociales tendrían derecho a participar. Dado lo anterior y las problemáticas ambientales y sociales actuales, los principales campos potenciales para la creación de empleos mediante un programa de estas características son el cuidado del ambiente, el sector social (tareas de cuidados), los proyectos comunitarios y la infraestructura. Los empleos deben adaptarse a las necesidades sociales más urgentes que no están cubiertas por el sector privado. Para que el esquema impulse también la movilidad hacia otras formas de empleo (público o privado), es importante que favorezca las oportunidades de formación y capacitación (Landwehr, 2020). Para ser efectivo en la lucha contra la pobreza y el desempleo, un programa de garantía de empleo debe concebirse como parte de un sistema más amplio de seguridad social y fijar salarios acordes a lo que pueda considerarse un salario digno, de forma de evitar la necesidad de que las personas recurran a un segundo trabajo u otros planes sociales (Wray, 1998).

Como señala Tcherneva (2018), el trabajo garantizado puede ofrecer una opción política superior al enfoque actual, al tiempo que es una opción macroeconómicamente sólida. Los objetivos del programa y sus características específicas deberían reevaluarse y adaptarse a los cambios estructurales e institucionales de la economía; cualquier programa de empleo garantizado debe adecuarse al contexto cultural, institucional y macroeconómico del país que pretenda implementarlo.

¿Cuáles son los pros y contras de esta propuesta? Veamos en adelante los beneficios que han argumentado quienes la proponen y las principales críticas que han recibido.

Beneficios: macroeconómicos y sociales

Pavlina Tcherneva, economista estadounidense que en la actualidad es de las impulsoras más relevantes de las propuestas de empleo garantizado desde la academia, señala que un programa con las características anteriormente mencionadas puede generar beneficios muy significativos, tanto a nivel estrictamente económico como a nivel social.

Por definición, el programa eliminaría el desempleo involuntario, reduciendo drásticamente las aflicciones sociales asociadas. Elevando el piso de ingresos, estabilizaría los ingresos en la parte inferior de la distribución, tanto para los trabajadores que participen del programa como, indirectamente, para aquellos que no participen. Desplazaría las “malas prácticas” en los trabajos; si la opción de empleo ofrece un trabajo decente con un salario decente, los empleadores que pagan salarios bajos con precarias condiciones laborales tendrán que igualar el salario y las condiciones del programa para retener a los trabajadores. Asociado a lo anterior, el programa acabaría estableciendo el estándar laboral que deben cumplir todos los empleadores en el sector público y privado. Por dos canales distintos, el programa contribuiría a mejorar significativamente la distribución del ingreso: 1) contribuiría a aumentar los ingresos más bajos más rápido que los ingresos más elevados y 2) mejoraría el poder de negociación de los trabajadores frente a los capitalistas, aumentando así la participación de los salarios en el ingreso.

A nivel macroeconómico, el empleo garantizado operaría como una reserva para el mercado de trabajo, mejorando la estabilidad de la economía gracias al funcionamiento contracíclico automático de la reserva de empleo (Landwehr, 2020). En una recesión, la reserva amortiguadora absorbe a los trabajadores desplazados del sector privado, y viceversa. Además, como se señaló en un reciente artículo publicado en la diaria Economía,² mejorar la distribución (particularmente, la funcional) del ingreso es importante para aumentar las posibilidades de crecimiento económico. En prácticamente todas las economías del mundo los procesos de crecimiento se han visto favorecidos por los aumentos en la participación de los salarios en el ingreso; en Uruguay la evidencia empírica muestra que cuando se ha redistribuido en favor de los salarios, el consumo de las y los trabajadores ha aumentado en términos absolutos bastante más que lo que se redujo la inversión, por lo que, en el resultado global, ha estimulado la demanda agregada y el crecimiento económico (Marmissolle, 2021). Un programa de empleo garantizado aumentaría significativamente la participación de los salarios en el ingreso, por lo que sería esperable que tenga un impacto positivo sobre las posibilidades de crecimiento de la economía en el largo plazo. En síntesis: a nivel macroeconómico es esperable que la garantía de empleo incentive mayor crecimiento y mayor estabilidad.

Quizás un argumento aún más fuerte a favor de esta política se basa en las repercusiones negativas que tiene el encontrarse sin empleo, que van más allá de la pérdida de ingresos. Amartya Sen resume en El desarrollo como libertad que el desempleo produce daños psicológicos, pérdida de habilidad y autoconfianza, aumento de dolencias y complicaciones en las relaciones familiares y la vida social, incrementando la exclusión, las tensiones sociales y las asimetrías de género. Eliminar el desempleo significaría una mejora en la salud física y mental de los anteriormente desempleados, así como en la de sus familias, mejorando entre otras cosas el desempeño educativo de los niños y sus perspectivas laborales a futuro; por otro lado, el programa permitiría reducir la falta de viviendas, la reincidencia de los exconvictos (que podrían encontrar un empleo al ser liberados) y los delitos económicos.

Cabe preguntarse, ¿qué tipo de trabajos pueden generarse? Tcherneva señala que, escuchando los aportes de las distintas comunidades, los gobiernos locales pueden determinar los trabajos específicos que se realizarán bajo el programa a lo largo de tres líneas estratégicas: cuidado del medio ambiente, cuidado de la comunidad y cuidado de las personas. En estas tres líneas puede incluirse una gran variedad de puestos de trabajo; sólo a modo de ejemplo, señalaremos algunas tareas: limpieza de propiedades vacías, reciclaje de materiales, restauración de espacios públicos y pequeñas inversiones en infraestructura, huertas escolares y granjas urbanas, restauración de sitios históricos, cuidado de ancianos, programas extracurriculares para niños y adolescentes, apoyo a jóvenes en riesgo, cuidado de personas con discapacidades y un largo etcétera.

Hasta acá queda claro que se trata de una propuesta política sumamente ambiciosa. Más de uno, a esta altura, se habrá preguntado, ¿qué costo puede tener?

Quienes la proponen destacan, precisamente, que el desafío principal es diseñar un presupuesto que garantice la sostenibilidad a largo plazo del programa, que se adapte a las fluctuaciones contracíclicas que deberá tener y a las grandes variaciones en la inscripción que puedan surgir. Estimaciones realizadas en 2018 para Estados Unidos indican que generar empleos para 11 a 16 millones de personas desempleadas, con un salario de 15 dólares por hora, más los costos de materiales necesarios, implicaría un gasto directo de entre 1,3% y 2,4% del PIB. Si, como sería de esperar, el programa incentiva un mayor nivel de empleo en el sector privado y comienza a reducirse su tamaño con el transcurso de los años, entonces el presupuesto reflejaría esa evolución y se reduciría la necesidad de financiamiento del programa.

Críticas a la propuesta de empleo garantizado

Como era de suponer, muchas de las críticas a la propuesta argumentan que se trata de una política demasiado costosa, al tiempo que señalan que las estimaciones de costos que se han realizado están sesgadas a la baja (es decir, los costos reales serían mayores que los estimados). Ante estas críticas, quienes promueven el empleo garantizado argumentan que el aumento de los ingresos de los trabajadores y del gasto público estimularán fuertemente la demanda agregada y la producción del sector privado, lo que acabaría generando endógenamente una caída en la cantidad de trabajadores que soliciten el programa. El presupuesto del programa, como se comentó anteriormente, fluctuaría a lo largo del ciclo económico de forma contracíclica; estimaciones para Estados Unidos hablan de variaciones de entre 1% y 4% del PIB (Tcherneva, 2018; Landwehr, 2020).

Se ha señalado también que introducir un salario “elevado” (entre comillas; salario digno en otras palabras) en el programa de empleo garantizado podría operar como un salario mínimo nacional demasiado elevado, lo que puede generar una fuerte presión inflacionaria. Frente a esta crítica, los defensores señalan que los salarios del programa no presionarían a los salarios del mercado de trabajo hacia una espiral alcista, sino que simplemente evitarían que caigan bajo determinado nivel, evitando, en todo caso, posibles problemas de deflación (Mitchell, 1998; Landwehr, 2020).

Una tercera línea de críticas pasa por la sostenibilidad política del programa. Desde una óptica marxista, los desempleados (el ejército de reserva de la economía) tienen un papel clave en las economías capitalistas, básicamente porque permiten sostener la presencia de salarios bajos y la existencia de desempleo “disciplina” a los trabajadores; ambas cosas, juntas, hacen sostenibles los beneficios de la clase capitalista. Si el programa de empleo garantizado logra abatir el desempleo, es esperarable que haya cambios sociales y políticos, un creciente poder de negociación de los trabajadores y mayores luchas por mejores salarios y condiciones laborales en el sector privado, lo que haría peligrar la posición de los capitalistas en la economía (Kalecki, 1943; Landwehr, 2020). Sin desempleo, la tensión social podría acentuarse y acabar convirtiéndose en inestabilidad política.

Esta tercera línea podría ser la más relevante en términos de los límites que pueda tener un esquema de pleno empleo. Como señala Kalecki (1943), la historia muestra que estas cuestiones políticas “de clase” son igual o más relevantes que los propios beneficios económicos que puedan tener los capitalistas. Las razones de la oposición de los grandes empresarios al pleno empleo obtenido a partir de una intervención del Estado en la economía pueden ser: 1) rechazo por la interferencia estatal en el mercado de trabajo, 2) rechazo por dónde son invertidos los recursos públicos (inversión, consumo, etcétera) y 3) oposición a los cambios políticos resultantes de mantener la situación de pleno empleo.

En el capitalismo, el nivel de empleo de la economía depende en gran medida del “estado de confianza”. Si este se deteriora, la inversión privada disminuye, el producto disminuye y, en definitiva, el empleo disminuye. Esto da, por obvias razones, un gran poder a los capitalistas: toda medida de política que pueda afectar negativamente la confianza del gran capital debe evitarse. Desde la óptica del capital, los déficits presupuestarios necesarios para llevar a cabo la intervención del Estado se consideran peligrosos. En una economía con permanente pleno empleo, como ya se mencionó, la posición social del capitalista se vería afectada. Es cierto que los beneficios serían más elevados en un régimen de pleno empleo que en una economía “capitalista normal”, pero la posición de poder y la estabilidad política son más apreciadas por los capitalistas (Kalecki, 1943).

En economías como la uruguaya, pequeñas y abiertas al comercio, pueden existir problemas adicionales en el caso de que el endeudamiento para financiar el programa sea realizado en moneda extranjera. El incremento de deuda aumentaría la demanda de moneda extranjera para poder servir con las obligaciones de la deuda y puede agravar la percepción de riesgo en la medida de que existe una mayor exposición a descalces cambiarios (lo que significa tener ingresos en una moneda, y deudas en otra distinta) (Vernengo y Pérez Caldentey, 2020). Además, en los países en desarrollo si para incorporar una cantidad creciente de trabajadores se necesita importar bienes intermedios y de capital, puede existir una presión extra sobre las cuentas externas de los países (sobre la balanza de pagos).

Para cerrar

La globalización, la liberalización financiera y la confianza en que el mercado generaría inversiones y con ello crecimiento y empleo parece contrastar con la evidencia de que el sistema ha excluido a buena parte de la población. En este marco, los programas de empleo garantizado pueden además de generar estabilidad en los ingresos, proporcionar las condiciones para atraer inversión privada en distintas esferas de la economía. Para que esto suceda, el programa debe ser diseñado de forma de generar aumentos en la productividad del trabajo, sobre todo en aquellos sectores que son cercanos a la economía de subsistencia. Los proyectos del programa pueden orientarse a satisfacer necesidades en áreas clave para la sociedad, como los cuidados, el ambiente o aumentar la participación de las mujeres y minorías marginalizadas en el mercado de trabajo. Los empleos deberían diseñarse considerando las características de cada comunidad local, las necesidades de empleo de los trabajadores y las necesidades sociales que no estén siendo cubiertas por el sector privado de la economía.

Un programa con estas características es esperable que tenga múltiples beneficios económicos y sociales: eliminación del desempleo (y de sus consecuencias sociales), reducción de la pobreza, mayor estabilidad macroeconómica, reducción significativa de la desigualdad, redistribución de ingresos desde el capital hacia el trabajo, mayor crecimiento económico, mejora de las condiciones laborales del sector privado, mejoras de salud física y mental de los desempleados y sus familias, reducción de delitos, entre otros.

Por supuesto, no todo parecería ser color de rosas. Existen numerosas voces críticas con la propuesta, que han señalado como principales puntos débiles las dificultades presupuestarias que podría implicar, la necesidad de financiamiento y una posible presión inflacionaria. Se ha señalado también que la implementación de una política de este tipo podría generar un cambio significativo en la correlación de fuerzas entre capital y trabajo, a favor de este último, lo que directamente puede causar una reacción por parte del primero; esto atentaría contra la estabilidad política y contra la sostenibilidad del programa.

Consideramos que existe una urgencia particular debido a la pandemia, y al mismo tiempo una inmensa oportunidad de discutir este tipo de propuestas que se orientan a mejorar la cantidad y calidad del empleo. Recordemos que en Uruguay cuando se lanzó hace unos meses el programa Oportunidad Laboral (Jornales Solidarios), se ofrecieron 15.000 puestos de trabajo en todo el país, por $12.500 mensuales y se registraron 245.000 solicitudes. La creación de empleo público bien diseñada tiene el potencial de dirigir la economía en una dirección que sea eficiente y equitativa.

Referencias

Kalecki, M. (1943). Political aspects of full employment. Political quarterly, 14(4), 322-331

Landwehr, J. (2020). The Job Guarantee. Disponible en: https://www.exploring-economics.org/es/descubrir/job-guarantee/

Marmissolle, P. (2021). “Régimen de crecimiento de la economía uruguaya. Una aproximación desde el lado de la demanda (1908 – 2017)”. Serie Documentos de Trabajo, DT 19/2021. Instituto de Economía, FCEA, Universidad de la República, Uruguay

Mitchell, W. F. (1998). The Buffer Stock Employment Model and the NAIRU: The Path to Full Employment. Journal of Economic Issues, 32(2), 547–555. https://doi.org/10.1080/00213624.1998.11506063

Tcherneva, P. R. (2018). The Job Guarantee: Design, Jobs, and Implementation (Working Paper No. 902). Levy Economics Institute of Bard College.

Vernengo, M. y Pérez Caldentey, E. (2020). Modern Money Theory (MMT) in the Tropics: Functional Finance in Developing Countries, Challenge, 63:6, 332-34. https://doi.org/10.1080/05775132.2020.1747729

Wray, L. R. (1998). Understanding Modern Money: The Key to Full Employment and Price Stability. Edward Elgar Publishing.

Wray, L. R. (2007). The Employer of Last Resort Programme: Could it work for developing countries? International Labour Office, 2007–05.