Este artículo sobre la reforma de la seguridad social que está en proceso pretende aportar información al lector sobre tres aspectos relevantes: i) ¿qué es exactamente lo que se reforma?; ii) ¿a quiénes afectan los cambios propuestos?, y iii) ¿qué se busca conseguir con la iniciativa reformista? En la próxima nota, que se publicará la semana siguiente, se profundizará sobre los impactos esperados de los cambios establecidos en el anteproyecto del Poder Ejecutivo.
¿Qué se reforma?
El actual proceso de reforma considera, únicamente, al sistema de pensiones que cubre los riesgos de invalidez, vejez y sobrevivencia, identificados habitualmente como riesgos IVS. Las prestaciones del sistema que atienden estos riesgos son las jubilaciones (comunes, por invalidez, por edad avanzada), las pensiones de sobrevivencia, los subsidios transitorios por incapacidad parcial y las pensiones no contributivas.
El sistema encargado de brindar estas prestaciones en nuestro país está integrado por un bloque principal que nuclea a la mayoría de los trabajadores cotizantes y pasivos, así como por subsistemas paralelos (más pequeños), que nuclean a diversos sectores de actividad. La conformación del primer bloque está dada por el Banco de Previsión Social (BPS), las Administradoras de Ahorro de Fondos Previsionales (AFAP) y las compañías aseguradoras (actualmente, sólo el BSE), mientras que los subsistemas secundarios son la Caja Notarial, la Caja Bancaria, la Caja de Profesionales Universitarios, y los servicios de retiros públicos militar y policial.
De esta forma, quedan por fuera del proceso actual de reforma otro conjunto de instrumentos que, junto con las prestaciones anteriores, son parte de la red de protección social del Estado. Entre estas podemos mencionar, por ejemplo, el seguro por desempleo, la asistencia de la salud, las prestaciones en caso de pobreza o indigencia y las asignaciones familiares, entre otros.
Considerando que uno de los principales problemas que se visualizan en la protección social del Uruguay es el desbalance intergeneracional de la protección, con una muy marcada infantilización de la pobreza, hubiera sido deseable encauzar la discusión en el marco de un diseño integral del sistema de protección social y de sus fuentes de financiamiento. La pandemia dejó en evidencia que la cobertura de riesgos durante la etapa activa de los trabajadores tiene vulnerabilidades relevantes ante diversos shocks, que pueden derivar en pérdidas significativas de ingresos de los trabajadores. Estos shocks sobre los trabajadores activos afectan obviamente también a la infancia, que en última instancia termina siendo el grupo menos protegido desde el Estado, dependiendo mayoritariamente de los ingresos familiares.
En este sentido, la discusión termina quedando mucho más limitada al objetivo de contener el gasto en pensiones, lo que, aunque pueda señalarse como una herramienta que permitiría generar a largo plazo espacio fiscal para atender a otras áreas de la protección social, por sí sola no representa ninguna solución en este sentido. Adicionalmente, tal como está planteada la discusión actual, quedan por fuera del debate estrategias de protección alternativas, que hoy están siendo impulsadas desde algunos organismos internacionales, como pueden ser los diseños de renta universal, no asociadas a la edad.
¿A quiénes afecta la reforma?
El proyecto propuesto abarca a la totalidad del sistema, es decir, no sólo a los trabajadores cubiertos por el BPS, sino también de las tres cajas paraestatales y a los servicios de retiro policial y militar. Son casi 1.250.000 cotizantes de todos los subsistemas, de los cuales, aproximadamente, el 85% tiene menos de 55 años y, por lo tanto, estarían dentro del conjunto de la población que sufriría algún tipo de modificaciones en su régimen jubilatorio.
A nivel individual, los efectos comenzarán a impactar de forma progresiva desde el momento que comience a estar vigente la transición prevista en la normativa propuesta, que, según lo que se establece en el anteproyecto de reforma, ocurriría a partir del año 2027. A partir de este momento, quienes configuren causal jubilatorio irán, de forma progresiva, incorporando los nuevos parámetros para el cálculo de las prestaciones. Adicionalmente, las generaciones nacidas de forma posterior a 1967 serían afectadas por el incremento de la edad mínima de retiro a razón de un año adicional de edad por año calendario, hasta alcanzar la edad mínima de 65 años.
Quedan por fuera de los efectos de esta reforma, en principio, todos los pasivos actuales de los diferentes subsistemas. El matiz de duda se debe a que no está incluido en el anteproyecto divulgado la solución propuesta para la Caja de Profesionales Universitarios y la Caja Bancaria, donde se ha planteado que las soluciones requeridas podrían ser diferentes a las del resto de los subsistemas.
¿Qué se pretende obtener con la reforma?
Es claro que el proceso de reforma propuesto persigue objetivos diversos, pero hay uno que domina sobre los demás debido a que es el motivo fundamental por el cual hoy Uruguay está inmerso en este proceso. Este objetivo consiste en contener la tendencia creciente proyectada para el gasto en pensiones en las próximas décadas, de modo de recuperar la sostenibilidad financiera del sistema.
Desde el punto de vista técnico, no debería haber dudas sobre que el sistema de seguridad social debe contar con un financiamiento que asegure su sostenibilidad a largo plazo. Sin embargo, cuál es el nivel de gasto a financiar es una discusión que involucra preferencias, que en la sociedad son diversas, lo que complejiza que se generen consensos en la materia.
Uruguay está ingresando de pleno en el período de envejecimiento poblacional, caracterizado por el crecimiento de la población dependiente respecto a la población activa. El envejecimiento poblacional determina que, a falta de un proceso de reforma, el gasto del sistema de seguridad social adopte una trayectoria creciente, que supera la trayectoria esperada de las fuentes de financiamiento actuales del sistema. En este sentido, si no se concreta ningún tipo de reforma que permita contener el gasto, el Sector Público deberá recurrir a sucesivos incrementos de la presión fiscal para financiar la seguridad social, quedando, además, sin margen para incrementar el presupuesto en otros objetivos relevantes como educación, infraestructura, sistema de cuidados, ampliación de la red de protección a la infancia, etcétera.
Según las estimaciones que han presentado los impulsores de la reforma, las modificaciones propuestas en el anteproyecto permitirían garantizar la sostenibilidad financiera del sistema. Cabe señalar que el anteproyecto divulgado no incorpora innovaciones desde el punto de vista del financiamiento, por lo que la sostenibilidad se recupera, exclusivamente, a partir de ajustes en la trayectoria esperada del gasto, o sea de las prestaciones.1 El hecho de que el anteproyecto concentre todo el ajuste por el lado del gasto, sin discutir innovaciones en el lado de los ingresos, es un punto débil de la propuesta, sobre todo cuando la existencia actual de exoneraciones y regímenes excepcionales generan perforaciones en materia de ingresos que deberían ser revisadas.
Recuperar la sostenibilidad desde el gasto en pasividades implica necesariamente alguna reducción en la suficiencia de las prestaciones (jubilaciones más bajas) y/o el pago de estas por períodos más acotados de tiempo (aumento en la edad promedio de retiro). Estos ajustes deberían permitir estabilizar la trayectoria del gasto como proporción del PIB, de modo de mantener constante el esfuerzo actual de financiamiento. Según las proyecciones divulgadas, el anteproyecto plantea un objetivo más ambicioso en términos de reducción del gasto, puesto que se espera lograr una reducción del gasto en pasividades a largo plazo del orden de un punto porcentual del PIB (a valores actuales, se estaría hablando de una cifra del orden de los 600 millones de dólares anuales).
Notoriamente, en este punto entran a jugar matices asociados a preferencias sobre el tamaño del Estado de bienestar que la sociedad desea y que está dispuesta a financiar y, adicionalmente, sobre qué hacer con el espacio fiscal generado por la futura moderación del gasto en el sistema IVS.
¿El objetivo de bajar el costo de las pasividades en términos del PIB se asocia a la generación de recursos para contemplar otros objetivos? ¿Cuáles? ¿O el objetivo es reducir el costo del Estado de bienestar para contar con un margen que permita reducir la presión tributaria?
Atendiendo al grave problema de infantilización de la pobreza que existe en Uruguay, la moderación del gasto en seguridad social podría ser deseable si la contrapartida fuera fortalecer otras áreas de la red de protección social del Estado, buscando un mejor balance intergeneracional del gasto público social. Sin embargo, sin esfuerzos explícitos adicionales en materia de política pública, los grupos de menor edad no pueden considerarse “ganadores” del proceso de reforma, sino que, por el contrario, su situación se deteriora, marginalmente, ante una reducción en la suficiencia de las pasividades debido al “efecto convivencia” con personas beneficiarias de jubilaciones y pensiones.
En síntesis, la reforma busca recuperar la sostenibilidad financiera del sistema y, según las proyecciones divulgadas, lo lograría. A pesar de esto, la concentración del ajuste en el lado del gasto, sin proponer innovaciones en materia de financiamiento, así como la proyección de una reducción del gasto de pasividades en términos del PIB, son elementos que seguramente ocupen un papel relevante en el transcurso del debate a procesarse en los próximos meses.
Gonzalo Zunino, investigador y director de Cinve. Doctor en Economía por la Universidad Autónoma de Madrid (correo: [email protected]).