El plebiscito y los desafíos del sistema de protección social en Uruguay

En diferentes oportunidades, durante el proceso de reforma de la seguridad social que se viene procesando en Uruguay, he escrito sobre los desafíos que enfrenta el sistema de cara a las próximas décadas y cómo dichos desafíos determinan la necesidad de un proceso de reforma. En una columna de 2021 (“Por qué y para qué reformar la seguridad social”) mencionaba que la reforma del sistema de seguridad social era necesaria, antipática y representaba una oportunidad para corregir problemas de diseño existentes. Tratando de no ser repetitivo en los argumentos, en esta nota voy a argumentar por qué entiendo que el plebiscito propuesto por el PIT-CNT no está alineado al diagnóstico que motivó iniciar el proceso de reforma en Uruguay.

En la columna referenciada mencionaba que la necesidad de la reforma surge como consecuencia principal del proceso de envejecimiento poblacional que enfrenta el país, caracterizado por un crecimiento significativo de la población dependiente en relación con la población activa. A raíz de este escenario demográfico, las proyecciones disponibles indicaban, en el caso de mantenerse el régimen previo a la Ley 20.130, una trayectoria creciente del gasto público en pasividades con un crecimiento entre 3 y 4 puntos porcentuales del PIB hacia la segunda mitad del siglo. La conclusión que se desprendía de esa trayectoria era que, de mantenerse los parámetros del sistema, el gasto en pasividades consumiría todo margen fiscal generado por el crecimiento económico y no dejaría espacio para otros objetivos de política pública especialmente relevantes.

En particular, la dinámica previsible del gasto en jubilaciones y pensiones cuestiona la justicia distributiva desde una perspectiva intergeneracional, en un país donde la pobreza y las situaciones de privación de consumo se concentran principalmente en la infancia y en la adolescencia. Cabe señalar que los últimos datos de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística, correspondientes al primer semestre de 2023, volvieron a mostrar un escenario en el que la pobreza infantil multiplica por más de 10 la pobreza en mayores de 65 años.

El escenario de infantilización de la pobreza que existe en el país requiere un mejor balance intergeneracional del sistema de protección social en Uruguay que fortalezca las prestaciones directas hacia la infancia y adolescencia, que desarrolle un potente sistema público de cuidados y que produzca una mejor cobertura para los riesgos de ingresos durante la etapa activa de los trabajadores. Sobre este último punto, debemos recordar la gran cantidad de trabajadores que no contaron con una cobertura adecuada durante el shock del covid-19 (ver “Coronavirus y las vulnerabilidades de la red de protección social en Uruguay”) por ser informales o por ser trabajadores independientes que no gozan de subsidio por desempleo. Es relevante señalar que esta mala cobertura de riesgos durante la etapa activa impacta nuevamente sobre niños, niñas y adolescentes, dado que los trabajadores sin cobertura o con peor calidad de cobertura son personas jóvenes y, en gran proporción, con hijos.

Para lograr este mejor balance del sistema de protección social en Uruguay, la contención del gasto en pasividades es una condición necesaria, aunque no suficiente, puesto que siempre existe el riesgo de que el ahorro en pasividades consolide un escenario de reducción del Estado de bienestar en lugar de un mejor balance de él. No obstante, al ser una condición necesaria la contención del gasto en pasividades, en la nota de 2021 planteaba que la reforma era necesariamente antipática, en la medida en que implica reducir la generosidad de las prestaciones o el tiempo durante el cual se pagan para una proporción relevante de la población.

Para lograr esa contención del gasto en pasividades afectando lo mínimo posible las fortalezas actuales del sistema previsional (amplia cobertura y aceptable suficiencia de las prestaciones), se requiere una combinación de postergación del retiro con un ajuste y mejor focalización de los subsidios implícitos en las pasividades,¹ así como analizar en detalle las bonificaciones y perforaciones por el lado de los aportes existentes en el sistema. Atendiendo a este punto es que la nota de 2021 planteaba que la reforma ofrecía una oportunidad para mejorar problemas de diseño en el régimen de la Ley 16.713, en la que la distribución de los subsidios implícitos en las jubilaciones no estaba adecuadamente focalizada y existían importantes subsidios en jubilaciones de personas en altos deciles de ingreso.

Partiendo del diagnóstico propuesto anteriormente, cabe preguntarse si, más allá de lo inconveniente de buscar establecer las condiciones del régimen previsional en la Constitución de la República, lo planteado en la papeleta del PIT-CNT avanza en el sentido de resolver los problemas identificados en el sistema. Resumiendo, podríamos decir que los principales puntos planteados para el plebiscito son: el incremento de las jubilaciones y las pensiones mínimas hasta coincidir con el monto del Salario Mínimo Nacional (SMN), la fijación de la causal de jubilación común en una combinación de 60 años de edad y 30 años de contribuciones y la eliminación del pilar de ahorro individual.

Desde el punto de vista del gasto en pasividades, es claro que los puntos señalados son expansivos respecto a la situación actual (Ley 20.130), pero también respecto al régimen previo (Ley 16.713). En primer lugar, el incremento de las pasividades mínimas, incluyendo no sólo las jubilaciones, sino también la pensión, presionaría el gasto desde el mismo momento en que entrara en vigencia la medida, lo que fortalecería el sesgo del gasto público social hacia mayores de 65. Cabe señalar, además, que ya en la actualidad la jubilación mínima se ubica en un punto equivalente al SMN líquido. Equiparar la jubilación mínima al SMN nominal, en términos de los ingresos efectivos de las personas implica ubicar el umbral mínimo para los pasivos aproximadamente un 18% por encima del umbral existente para los trabajadores.

En segundo lugar, los parámetros establecidos en la papeleta del plebiscito para alcanzar la causal jubilatoria retornan la situación a lo planteado en el régimen previo a la reciente aprobación de la Ley 20.130, limitando la posibilidad de tomar medidas que apunten a favorecer un retiro más tardío. Con la fijación de los parámetros de edad y las contribuciones para generar causal jubilatoria, si los futuros gobiernos buscaran crear un escenario tendiente a favorecer un retiro más tardío, la única opción disponible sería establecer un marcado esquema de incentivos a partir de las tasas de reemplazo. Si bien la postergación del retiro vía incentivos es una forma de ajuste deseable, limitar de forma importante la “caja de herramientas” de los próximos gobiernos puede favorecer escenarios de ajuste de peor calidad.

Finalmente, la eliminación del pilar de ahorro individual también tiene un efecto claramente expansivo sobre el gasto en pasividades. Esto se debe a que, como se mencionó anteriormente, los parámetros actuales del pilar de reparto generan que para la amplia mayoría de las personas en Uruguay existan subsidios implícitos en las jubilaciones. En este sentido, la eliminación del pilar de ahorro produce una mayor recaudación inicial para el sector público (aumentan los aportes dirigidos al BPS), pero con la contrapartida de la generación de un pasivo previsional (obligación de pagar las prestaciones futuras) que, debido a estos subsidios implícitos, supera ampliamente al primer efecto.

Cabe destacar, a su vez, que la eliminación del pilar de ahorro individual no sólo tiene impacto sobre el gasto en pasividades, sino que también lo tendrá sobre la estructura y el impacto distributivo de los subsidios implícitos en las jubilaciones, fortaleciendo los subsidios en deciles más altos de ingresos.

Concentrar el sistema en un pilar único de reparto no asegura un régimen más justo desde el punto de vista distributivo, siendo probablemente el servicio de retiros militares (100% reparto hasta la Ley 20.130) un ejemplo de ello. El esquema multi-pilar tiene la ventaja de que permite utilizar el pilar de reparto para asegurar niveles mínimos de suficiencia de las prestaciones y producir efectos distributivos, pero, al mismo tiempo, de establecer tramos de ingresos en los que se elimina la existencia de subsidios, y el rol del sistema para estos tramos pasa a ser de facilitador de ahorros desde la etapa activa del ciclo de vida a la etapa pasiva.

En síntesis, desde mi punto de vista, el plebiscito propuesto no ofrece soluciones adecuadas a los principales desafíos del sistema de protección social en Uruguay. Un proceso de discusión y reforma que se inició motivado por la preocupación ante la proyección de una tendencia creciente del gasto en pasividades y ante un diagnóstico de un fuerte desbalance presupuestal en el sistema de protección social hacia la población mayor de 65 años no debería saldarse con una reforma que profundiza de forma muy importante los problemas identificados.

Gonzalo Zunino, director del Cinve. Coordinador del Observatorio de Seguridad Social del Cinve. Doctor en Economía por la Universidad Autónoma de Madrid (correo: [email protected]). Entrada escrita para el Blog SUMA del Cinve.