Un sistema de elección escolar para Uruguay

Cada año en Uruguay, miles de familias viven la experiencia de encontrar un lugar para sus hijos en centros de educación pública. Esto involucra a educación inicial, primaria, media básica y bachillerato. Se trata de una experiencia importante cuyo resultado tiene consecuencias para toda la familia. Pero ¿por qué es relevante el análisis de este tema como política pública? Hay muchas razones que hacen de este un aspecto fundamental del sistema educativo. A modo de adelanto, sabemos que aquellos estudiantes asignados a los centros que más prefieren obtienen mejores resultados académicos.¹ No obstante, no es fácil conocer las reglas que dirigen las asignaciones. En esta nota nos enfocamos en las siguientes preguntas: ¿cómo se decide la asignación de estudiantes en cada nivel educativo?, ¿qué lecciones podemos aprender del sistema de asignación actual? y ¿qué cambios se podrían implementar para su mejora?

Un pasado sin elección

Hasta hace un par de décadas, la mayoría de los países asignaba a los estudiantes con un criterio de proximidad geográfica. Cada centro educativo tenía asociado un “radio escolar” y los alumnos que vivían dentro de ese radio eran asignados a ese centro. No había elección bajo este sistema, ya que las preferencias de los estudiantes y sus familias no eran explícitamente consideradas.

¿Qué problema tiene la asignación por proximidad geográfica? Una consecuencia es que los barrios con un contexto socioeconómico más favorable tienden a tener escuelas con mejores condiciones, lo que favorece la segregación escolar. Además, cuando las inscripciones son presenciales se generan problemas de equidad en el acceso. En Uruguay es común ver largas filas en algunas escuelas para obtener un lugar, lo que implica que no todas las familias tengan las mismas oportunidades para inscribirse. Debido a estos problemas, muchos países han abandonado o flexibilizado esta forma de asignación.

Pero, entonces, ¿por qué no preguntarles directamente a los estudiantes y sus familias cuáles son los centros educativos a los que les gustaría asistir? Este es el primer pilar de los sistemas de elección escolar: las preferencias de los estudiantes por los centros. El problema es que probablemente haya centros a los cuales quieran concurrir más estudiantes que los lugares con los que el centro cuenta. Por lo tanto, se necesitan reglas para decidir cuáles estudiantes son asignados y cuáles no. Este es el segundo pilar: las prioridades de los centros educativos. Por último, se necesita una forma de procesar las preferencias y las prioridades. Este es el último pilar: un algoritmo de asignación. En esta nota proponemos un sistema de elección escolar centralizado para todos los niveles educativos. Pero primero veamos cómo es el sistema actual de asignación en Uruguay.

¿Cómo se realiza la asignación actualmente?

La forma de asignación es diferente según el nivel educativo.²

Educación inicial y primaria

Las familias deben dirigirse al centro educativo que más prefieren y solicitar la inscripción. En el caso de educación inicial, además deben elegir otros dos centros como alternativas en caso de que la inscripción no sea confirmada. Es importante destacar que estos procedimientos se deben realizar de manera presencial, lo que ha generado largas filas durante el proceso de inscripción.

Prioridades. El principal criterio utilizado es el territorial: los estudiantes que residan dentro del radio escolar tienen prioridad para ser asignados al centro correspondiente (circular 399/1999). En el caso de la educación inicial, se han incorporado algunos criterios complementarios. El grupo con mayor prioridad está conformado por aquellos que cursaron en el centro el año anterior, seguidos por aquellos que tienen hermanos allí, luego los que provienen de un Centro de Atención a la Infancia y la Familia (CAIF), luego con madre o adulto referente que trabaje o estudie y, por último, con madre o adulto referente que no cuenta con actividad laboral remunerada. A igualdad de condiciones, se determina el ingreso por proximidad (circular 79/2013 e Instituto Nacional de Evaluación Educativa [INEED], 2022).

En el caso de la educación primaria, además del criterio territorial, se establecen cuatro criterios de priorización: niñas y niños que cursaron en la misma escuela el año anterior, con hermanos en la escuela, nivel educativo del adulto referente y con adultos referentes con ocupación remunerada (circular 399/1999 y comunicado 73/2022). No obstante, en el INEED (2022) se señala que: “En la asignación de alumnos a primer grado de primaria, los entrevistados mencionan que no existe a nivel del sistema una reglamentación con criterios para la inscripción. [...] Además, las direcciones escolares tienen discrecionalidad para definir otros criterios. En algunos casos, juega un rol importante el orden en que se realizó la preinscripción”.³

Asignación. La asignación de estudiantes se decide a nivel de cada centro, considerando las solicitudes recibidas. Luego se asigna a los estudiantes que no son asignados en esta primera etapa en aquellos centros que cuentan con lugares disponibles. En la práctica esto implica que la asignación final probablemente sea muy desfavorable para aquellas familias que no logran obtener un lugar donde solicitan la inscripción, ya que el número de lugares disponibles es mucho menor en la segunda ronda de asignación. Por lo tanto, es importante para las familias seleccionar el centro en el cual solicitan su inscripción. Esto genera desigualdad en el acceso, ya que no todas las familias tienen el mismo tiempo e información para decidir (este fenómeno es similar al que produce el uso del mecanismo de aceptación inmediata descrito en Abdulkadiroğlu y Sönmez, 2003).

Educación media básica

Los estudiantes pueden asistir a un liceo perteneciente a Educación Secundaria o un centro de Educación Técnico Profesional. Desde 2019 se implementa el siguiente sistema de elección escolar.

Preferencias. Cada año, alrededor de setiembre, las familias de los estudiantes que están cursando sexto año en escuelas públicas deben acceder a la plataforma digital GURI (Gestión Unificada de Registros e Información) y seleccionar tres centros educativos en orden de preferencia. Tienen la opción de elegir liceos públicos y centros de educación técnico profesional. No existen restricciones geográficas para la elección de los centros.

Prioridades. Los estudiantes son ordenados según el valor de un índice llamado de vulnerabilidad. Este índice se construye considerando distintos indicadores socioeconómicos (por ejemplo, los planes sociales que recibe la familia). Mayores valores del índice se corresponden con una mayor vulnerabilidad del estudiante. El orden de prioridad de los estudiantes es el mismo en todos los centros.

Algoritmo. El algoritmo utilizado tiene en cuenta la disponibilidad de cupos en cada centro. Los estudiantes son ordenados según el valor de su índice de vulnerabilidad, de mayor a menor, y asignados mediante un algoritmo conocido en la literatura como el algoritmo de aceptación diferida (Abdulkadiroğlu y Sönmez, 2003). Este algoritmo considera primero el estudiante con el índice de vulnerabilidad más alto y lo asigna al centro más preferido. Luego se considera al siguiente con el índice más alto y se lo asigna al centro más preferido entre aquellos que aún tienen cupos disponibles. Este procedimiento continúa hasta considerar a todos los estudiantes. A aquellos estudiantes que no son asignados porque todas sus opciones están completas al momento de elegir, se los asigna en un último paso al centro más preferido y con el menor sobrecupo. En el recuadro se presenta un ejemplo sencillo para ilustrar el funcionamiento del algoritmo.

Bachillerato

Los estudiantes que aprueban el tercer año de educación media básica son inscritos automáticamente en el centro en el cual cursaron. En aquellos centros que no cuentan con bachillerato, las solicitudes se estudian centralmente y se deciden caso por caso. Desde 2019 se ha implementado un piloto en Lavalleja, Maldonado, Rocha y Treinta y Tres (región este). El sistema es similar al de educación media básica: los estudiantes declaran una lista de centros y mediante un algoritmo se decide la asignación de cada uno. Se emplean diversos criterios de priorización. Según el INNED (2022), los resultados de esta implementación han sido muy satisfactorios.

¿Cómo mejorar el sistema de asignación?

La política actual de asignación en educación inicial y primaria genera desigualdades en el acceso a los centros educativos. No todas las familias tienen las mismas oportunidades para acceder a los centros de su elección. Además, las reglas de admisión no son claras ni de fácil acceso para las familias. A su vez, el proceso de ingreso a cada nivel, desde el nivel inicial hasta el bachillerato, está fragmentado y no existe un sistema unificado que facilite la transición de un nivel a otro.

La política que proponemos se basa en el modelo utilizado en educación media básica. Dos aspectos claves de la política son su carácter universal y centralizado. Al implementar un sistema universal de inscripción, las familias podrán familiarizarse con la nueva lógica de asignación. La centralización del proceso implica que las familias no tienen que realizar inscripciones presenciales, sino que utilizan una plataforma para expresar sus preferencias. Esto evita largas filas y garantiza un acceso más equitativo. Además, permite establecer reglas claras de asignación y prioridades. Por otro lado, el uso de una plataforma favorece la democratización de la información.

A continuación, describimos las distintas dimensiones de la política propuesta.

Preferencias

Proponemos que exista un número mínimo de centros que las familias deben seleccionar, pero no un máximo, sin limitaciones geográficas. Además, el mínimo de centros puede ser personalizado. Utilizando la información de años anteriores, se identifica a aquellas familias que, dadas las opciones que han seleccionado, es muy probable que no obtengan un lugar. En estos casos, se les solicita que añadan uno o más centros para asegurar una asignación.

En la actualidad, las familias no tienen la opción de elegir el turno (matutino o vespertino). Sin embargo, este es un aspecto importante de la elección. Por lo tanto, nuestra propuesta incluye la posibilidad de seleccionar, además del centro, el turno.

Prioridades

Aunque proponemos algunas características básicas, la definición precisa es una de las herramientas principales de la política educativa.

Para educación inicial y primaria, proponemos los siguientes grupos prioritarios: aquellos que cursaron en el centro el año anterior, los que provienen de un CAIF, familias con otro miembro en el mismo centro educativo (hermano o familiar que trabaje), familias que residan dentro de un radio determinado y, por último, el resto de las familias. Dentro de cada grupo se ordena en función de un índice de vulnerabilidad similar al utilizado en la educación media básica, y cada grupo tiene prioridad sobre los siguientes. A su vez, en educación primaria, se agrega como el grupo de mayor prioridad a quienes hayan cursado inicial en la misma escuela.

En cuanto a la educación media básica y bachillerato, se propone utilizar el índice de vulnerabilidad para definir la prioridad. En bachillerato se podría incluir las calificaciones de los estudiantes como un criterio adicional en las prioridades. El objetivo es incentivar un mayor rendimiento en la educación media básica.

Algoritmo

El algoritmo de aceptación diferida es el método más utilizado internacionalmente. La propuesta es mantener este mismo algoritmo, dado que, como mencionamos, garantiza asignaciones estables y da incentivos para rankear las opciones de acuerdo a las preferencias. Su programación es sencilla y el cálculo de las asignaciones se realiza en segundos.

Reservas

Proponemos implementar un sistema de reserva de lugares para los estudiantes más vulnerables en los centros de educación inicial y primaria. Esto permite que estos estudiantes, aunque no residan cerca del centro, tengan prioridad en la asignación de los lugares reservados. Por ejemplo, en Chile, la ley reserva el 15% del total de lugares en cada escuela para estudiantes socialmente más vulnerables. Las evaluaciones realizadas en este caso han mostrado efectos positivos (Escobar y Huertas, 2022). En educación media básica y bachillerato, la prioridad se establece según el índice de vulnerabilidad, lo que significa que los estudiantes más vulnerables tienen prioridad para todos los lugares.

Información

Este es un aspecto crucial de la política. En el sistema actual de educación media básica, las familias carecen de información sobre su funcionamiento. Desconocen cómo se calculan las prioridades y qué algoritmo se utiliza. Esto contrasta con la experiencia internacional, en la que en la mayoría de los casos esta información es pública y se proporciona en detalle. Por ejemplo, algunos países utilizan una aplicación en la que las familias reciben información personalizada sobre las características de cada opción y sus probabilidades de ser asignados a las opciones seleccionadas.⁴

La política que proponemos implica el uso de una plataforma en la que las familias puedan explorar las opciones disponibles, conocer sus características (turnos, transporte, etcétera) y obtener información sobre el sistema (prioridades y probabilidades de asignación). Esto es fundamental para que las familias más vulnerables puedan aprovechar sus prioridades. La evidencia internacional muestra que proporcionar este tipo de información tiene efectos en las opciones que seleccionan (Allende et al., 2019; Arteaga et al., 2022). Sin embargo, más allá de estos efectos, es un derecho de las familias saber cómo son asignados sus hijos a los centros educativos. El uso de una plataforma, además, permite a los centros difundir información sobre sus planteles, planes, recursos, etcétera.

Viabilidad económica y política

La implementación no presenta grandes complejidades. Existe un antecedente exitoso en educación media básica. Los costos económicos no representan un impedimento para su implementación. No obstante, es importante destacar que la implementación podría implicar redistribuciones de lugares en los centros. Priorizar a los estudiantes más vulnerables podría resultar en que algunos estudiantes que tradicionalmente eran asignados a ciertos centros (por ejemplo, los más cercanos a sus hogares) deban trasladarse a otros centros. Esta reasignación podría generar protestas por parte de algunas familias afectadas. Es necesario evaluar y gestionar cuidadosamente estas posibles situaciones para mitigar los conflictos que puedan surgir. Por último, contar con la información sobre las preferencias de los estudiantes permite conocer mejor qué características de los centros consideran más importantes y cómo las ponderan. Con esta evidencia se podrán implementar mejoras en las políticas de asignación.

El autor es profesor asociado en la Universidad de Montevideo. La presente nota fue elaborada en el marco del proyecto de Investigación Aplicada Fondo María Viñas “La asignación centralizada de estudiantes a centros educativos de educación media”. El autor agradece el apoyo de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación.

(*) “Se anunció el ganador del Segundo Concurso Etcétera”. la diaria.

Referencias

• Abdulkadiroğlu, A. y Sönmez, T. (2003). School choice: A mechanism design approach. American Economic Review, 93(3), 729-747.
• Allende, C., Neilson, C. y Gallego, F. (2019). Approximating the Equilibrium Effects of Informed School Choice. Princeton University. Working Paper n.º 618.
• Arteaga, F., Kapor, A. J., Neilson, C. A. y Zimmerman, S. D. (2022). Smart matching platforms and heterogeneous beliefs in centralized school choice. The Quarterly Journal of Economics, 137(3), 1791-1848.
• Escobar, J. y Huertas, L. (2022). Segregation and affirmative action in school choice. Working paper.
• INEED. (2022). La asignación de estudiantes a los establecimientos educativos y la segregación en Uruguay: una relación no tan aparente.
• Méndez Conde, L. (2021). ¿Las preferencias importan?: una evaluación de impacto del proceso de inscripción temprana en los resultados educativos para Uruguay. Tesis de maestría - FCEA.