¿Luces rojas sobre la situación fiscal?

El último dato sobre el resultado fiscal “es una cifra muy mala, que viene empeorando... Hoy estamos en una situación de luces rojas sobre las finanzas públicas. El aumento del déficit fiscal obedeció a un aumento del gasto público. No aumentó el déficit porque la recaudación bajó… Hasta ahora ¿cuál ha sido la causa del deterioro fiscal? El gasto desenfrenado del gobierno”.¹

Lo anterior perfectamente podría ser un comentario realizado a partir del último comunicado del MEF sobre el resultado fiscal, conocido el pasado 31 de octubre. Perfectamente podría ser, pero no lo es. Se trata de declaraciones realizadas en agosto de 2019 por la actual ministra de Economía Azucena Arbeleche, en su anterior rol de asesora económica del entonces candidato a la presidencia Luis Lacalle Pou. Estos comentarios fueron realizados cuando se conocieron las cifras fiscales correspondientes a junio de 2019, las que ubicaban el déficit del Gobierno Central y el Banco de Previsión Social (GC-BPS) en 3,7% del PIB (considerando la nueva base del producto). En ese momento, el déficit más elevado desde marzo de 2004.

Ahora, ¿por qué perfectamente podría ser un comentario sobre la situación actual? Porque las últimas cifras oficiales divulgadas dieron cuenta de un déficit del GC-BPS de 4% del PIB en los 12 meses cerrados en setiembre de 2023, ahora sí, el mayor déficit desde el año 2004 (dejando de lado 2020 y 2021, fuertemente influenciados por la pandemia). Y no sólo el déficit actual es mayor al de aquel entonces, también es mayor la velocidad a la que, en el último año, se viene deteriorando la situación fiscal. Porque no sólo importa la “foto” (el dato del resultado fiscal), sino también la “película” (cómo llegamos a ese dato).²

Parece claro que, si en aquel momento, en medio de la campaña electoral, la valoración que hacía la actual ministra era aquella, y entonces alertaba sobre luces rojas, hoy debería estar mucho más preocupada por la situación actual. Pero no es así. La visión oficial es que, a pesar de que el déficit es mayor que entonces y se viene deteriorando de manera muy rápida, ahora todo parece estar bien.

Tomemos estos comentarios de Arbeleche de 2019 como disparadores para hacer una evaluación sobre la situación actual y la evolución que ha tenido el resultado fiscal durante este período de gobierno y los desafíos que enfrentará la próxima administración, que sin duda serán muchos. Para contextualizar el análisis, previamente consideremos lo sucedido en los últimos 20 años.

El resultado fiscal en los últimos 20 años

Luego del marcado deterioro fiscal que se registró durante la crisis de 2002, cuando el déficit del GC-BPS alcanzó a 4,6% del PIB en el promedio de 2002 y a 5% en 2003, la situación fiscal mejoró notoriamente y, tal como se observa en el gráfico, en los primeros dos gobiernos del Frente Amplio se ubicó, en promedio, en 1,3% del PIB. En el período 2015-2019 el déficit aumentó y alcanzó, en promedio, el 2,9%, cerrando el período en 3,9%.

¿Qué sucedió después? Los años 2020 y 2021 estuvieron muy influidos por el impacto fiscal de la pandemia, tanto del lado de los ingresos como de los egresos públicos. En esos dos años el déficit fiscal del GC-BPS fue, en promedio, 5% del PIB. Desde entonces, el déficit siguió una evolución en forma de “V”. Durante los primeros nueve meses de 2022 se produjo una reducción significativa, hasta alcanzar un mínimo de 2,4% en setiembre de 2022. Luego comenzó un deterioro sistemático y el déficit aumentó 1,6 puntos porcentuales el último año, hasta alcanzar el 4,0%, superando el registro de fines de 2019.

Luego de este breve repaso de la evolución del déficit del GC-BPS en los últimos 20 años, corresponde preguntarnos cómo deberíamos calificar la situación actual.

Si en agosto de 2019, cuando el déficit era de 3,7% y había aumentado 0,7 puntos porcentuales en los 12 meses previos, la actual ministra alertaba acerca de “una situación de luces rojas sobre las finanzas públicas”, parecería que, aplicando el mismo criterio, la situación actual sería aún más grave y preocupante. Pongamos el foco, entonces, en la situación actual y la evolución del resultado fiscal durante este período de gobierno.

La situación fiscal durante la actual administración: lo prometido y lo observado

La situación fiscal fue uno de los temas sobre los que la actual coalición de gobierno puso foco durante la campaña electoral de 2019, con críticas a la política implementada por el Frente Amplio y con promesas de una reducción significativa del déficit. Esta reducción se daría a partir de un ahorro de 900 millones de dólares, que se registraría en 2020, durante los primeros nueve meses de gobierno.

Así, por ejemplo, en setiembre de 2019 la actual ministra señalaba: “El problema central detrás del déficit es el despilfarro del gobierno. Mientras no se frene el gasto no vamos a poder darles competitividad a las empresas. En el primer año de gobierno podemos ahorrar 900 millones de dólares. Para eso no necesitamos ni la ley de urgente consideración ni la ley de presupuesto. Los ahorros se generarán en lugares donde el gasto no es necesario. Se pueden hacer sin resentir el funcionamiento del Estado”.³

Está claro que, con la irrupción de la pandemia el 13 de marzo de 2020, los dos primeros años de gobierno no pueden tomarse como base para evaluar el desempeño fiscal del gobierno ni el cumplimiento de la promesa electoral. Miremos, por lo tanto, lo sucedido en 2022 y 2023, que, como se comentó, fue un período en el que el déficit siguió una evolución en forma de “V”, con una reducción significativa del déficit fiscal hasta setiembre de 2022 y un marcado deterioro en el último año.

En comparación con 2019, la reducción del déficit del GC-BPS a setiembre de 2022 fue de 1,5% del PIB. Esta reducción se explicó enteramente por la caída del gasto en remuneraciones, pasividades y transferencias, dado que cada uno de estos tres conceptos se redujo en 0,5% del PIB. Como se advirtió en su momento, se trató de un ajuste de mala calidad, que no iba a poder sostenerse en el tiempo, porque no implicaba una mejora permanente sino sólo transitoria. Lo que hizo el gobierno con el gasto fue comprimirlo temporalmente, pero, como suele ilustrar el colega Javier de Haedo, sucedió lo que pasa cuando uno aprieta un resorte: cuando lo suelta, vuela por los aires.

Eso es lo que hemos estado observando en el último año. En efecto, el déficit a setiembre de 2023 aumentó 1,6% del PIB, y el aumento se explica íntegramente por el aumento del gasto. Parafraseando a la ministra Arbeleche, “el aumento del déficit fiscal obedeció a un aumento del gasto público. No aumentó el déficit porque la recaudación bajó… Hasta ahora ¿cuál ha sido la causa del deterioro fiscal? El gasto desenfrenado del gobierno”. ¡Y vaya si fue desenfrenado el aumento del gasto!

Queda claro que aquella promesa de campaña de “ahorrar 900 millones de dólares en el primer año de gobierno” quedó por el camino. En términos del PIB, los egresos primarios del GC-BPS en el año móvil cerrado en setiembre de 2023 son iguales que los de 2019: 27,4%. Y si los medimos a valores constantes, aumentaron en más de 1.000 millones de dólares. O sea, no sólo el gobierno no ahorró los 900 millones de dólares prometidos, sino que, por el contrario, expandió el gasto en 1.000 millones.

En 2019, cuando en el marco de la campaña electoral se discutía respecto a la situación fiscal, había consenso en cuanto a que era necesario mejorar el resultado fiscal a efectos de garantizar la sostenibilidad fiscal y de deuda en el largo plazo. La discusión y la polémica se centraban respecto de la gravedad del problema y la urgencia en resolverlo. El actual gobierno en la campaña electoral basó su crítica en que se trataba de un tema grave y urgente: “Tenemos el déficit fiscal más alto de los últimos 30 años y un crecimiento de la deuda que se ha vuelto insostenible”, se sostenía en el Programa de Gobierno del Partido Nacional.

La evolución en lo que va de este período de gobierno, con un déficit fiscal que no mejoró y una deuda que, producto de la pandemia, aumentó en forma importante, cuestiona notoriamente el enfoque que el actual gobierno le dio al tema en aquel momento, utilizándolo como caballito de batalla electoral. El problema estaba y sigue estando en agenda: cuatro años después de aquella campaña electoral, sigue siendo necesario mejorar el resultado fiscal.

Los desafíos y las restricciones que enfrentará el próximo gobierno

Los números que presentamos muestran, como vimos, un deterioro muy importante del resultado fiscal el último año, ubicando el déficit en niveles levemente superiores a los de 2019. No obstante, esas cifras ocultan un deterioro que es aún mayor. Dos factores contribuyen a explicar ese mayor deterioro: por un lado, el efecto del gasto extraordinario asociado a la covid y, por otro, el aumento de los gastos no registrados en el “perímetro fiscal”. Además, de cara a 2024, el aumento real que tendrán las pasividades y los salarios, junto con los aumentos de gasto ya comprometidos y la rebaja de impuestos promovida por el gobierno, generarán presiones adicionales que harán muy difícil que el año próximo se pueda mejorar el resultado fiscal y cumplir con las metas establecidas.

Con relación al gasto covid, las cifras oficiales dan cuenta de que el último año hubo una reducción de esos gastos extraordinarios de 0,5% del PIB. La contracara de ello es que, en realidad, el deterioro fiscal el último año, corregido por el efecto de los gastos covid, fue aún mayor, porque se sustituyeron esos gastos transitorios (asociados a la pandemia) por gastos permanentes.

En efecto, el déficit del GC-BPS corregido por ese efecto más que se duplicó el último año: pasó de 1,8% a 3,9% del PIB en los años móviles cerrados en setiembre de 2022 y 2023, respectivamente. Esto es, corregido por este efecto, el deterioro no fue de 1,6% del PIB, sino de 2,1%. Realmente se trata de un deterioro exorbitante, producto de una expansión descontrolada del gasto, que ha llevado a que algunos colegas sostengan, correctamente, que la situación fiscal actual es alarmante.⁴

No hay dudas de que el ciclo fiscal-electoral está en marcha. Pero las cifras anteriores muestran sólo una parte de este ciclo fiscal-electoral. Buena parte del despliegue de obras de infraestructura que el gobierno viene realizando se está haciendo por fuera del “perímetro fiscal”. No se registran en las estadísticas fiscales y, por lo tanto, también quedan por fuera de la “regla fiscal”. Estamos hablando de inversiones por montos muy significativos, del orden de 2% del PIB, que no se registran fiscalmente y de las que los próximos gobiernos deberán hacerse cargo.⁵

Se trata de una práctica que no se inició con este gobierno, pero que sí se magnificó y profundizó durante esta administración, y que no resulta consistente con la existencia de una regla fiscal que supuestamente pretende reducir la discrecionalidad y establecer un tope del gasto, que es burlado con gastos discrecionales que no quedan registrados.

No cabe duda que, a la luz de todos estos elementos, el gobierno también se encamina a un fracaso en los resultados fiscales obtenidos (además de la mala calidad de muchas de las decisiones iniciales de recorte y, más recientemente, de expansión fiscal). Hay quienes relativizan esta afirmación, haciendo referencia a los cambios introducidos en la institucionalidad fiscal y la reforma de la seguridad social.

Respecto a lo primero, los resultados del último año muestran que la institucionalidad fiscal y la regla fiscal adoptada no han evitado, en absoluto, el manejo discrecional de la política fiscal, ni su sesgo procíclico, ni tampoco la presencia de ciclos fiscales-electorales.

Con relación a la reforma de la seguridad social, más allá de la evaluación que se haga de sus aspectos sustantivos, el impacto fiscal es extremadamente reducido. Las estimaciones realizadas muestran que, ajustando el suplemento solidario por IMS, como en el pasado se solían ajustar las pasividades mínimas, la reforma genera un ahorro de tan sólo 0,5% del PIB en el largo plazo respecto al escenario sin reforma. Además, esta cifra no toma en cuenta el impacto que tendrá una reciente modificación a la reforma impulsada por el oficialismo, que generará gastos mayores a los originalmente proyectados, que reducirán aún más el efecto fiscal de la reforma.

Queda claro que, más allá de la retórica sobre la responsabilidad fiscal y las continuas referencias a la regla fiscal que el equipo económico formula, el próximo gobierno asumirá su mandato con una situación fiscal y de deuda peor que la que el país presentaba en 2019, en ocasión de la última campaña electoral. Esto sin duda deberá ser un elemento que todos los partidos que aspiran a ser gobierno en el próximo período deberán internalizar a la hora de realizar sus propuestas y plataformas electorales.