En abril el régimen mixto de seguridad social cumplirá 27 años, ya que surge de la última reforma previsional que procesó el sistema político uruguayo en 1996. El carácter mixto del esquema aún hoy vigente refiere a que la mayoría de los trabajadores aportan para su jubilación con dos destinos: al Banco de Previsión Social (BPS) que administra el pilar de solidaridad intergeneracional, que implica que los actuales pasivos son financiados por los activos y brinda una jubilación con algún grado de subsidio; y a una cuenta individual que gestiona una empresa administradora de fondos de ahorro previsional (AFAP), que invierte el dinero hasta el retiro de la persona, que va a cobrar un seguro mensual en función de lo aportado.

Hoy el sistema político y los actores sociales vuelven a debatir una reforma previsional, que en función de lo planteado por el gobierno en el proyecto de ley a estudio de la Cámara de Diputados no cambiará la lógica del sistema mixto, pero sí introducirá cambios en varios aspectos del funcionamiento del régimen de AFAP. La obligación de aportar a una cuenta individual, el nivel de contribución, los distintos fondos de ahorro para los afiliados y los límites de las inversiones de las empresas administradoras son las áreas principales que tienen modificaciones dentro del proyecto de reforma.

Si bien hay una parte de los cambios que atiende planteos realizados por las AFAP privadas –que compiten con la estatal República, líder del mercado–, las variantes en la composición de los afiliados es quizá la mayor innovación y no es bien vista por las AFAP debido a sus efectos a mediano plazo sobre el sistema previsional.

Este cambio se compone de dos medidas, contrapuestas en sus efectos y que según la Asociación Nacional de AFAP (Anafap) tendrán como resultado una pérdida de peso del régimen de ahorro individual y mayores obligaciones para las arcas públicas. Por un lado, hay una medida de potencial crecimiento del número de afiliados, porque a los 180 días de aprobada la reforma todos los nuevos trabajadores que ingresen al mercado laboral deberán aportar al régimen mixto, obligación que hoy no tiene el aproximadamente 10% que está en una de las cinco cajas por fuera del BPS –las cajas Bancaria, Militar, Notarial, Policial y de Profesionales–; pero, por otro lado, esos nuevos trabajadores reducirán el nivel de aporte a la AFAP, que pasa de ser 7,5% del sueldo para la gran mayoría de los afiliados actualmente, a 5%.

Cuentas para hoy y para mañana

El capítulo quinto del proyecto de ley elaborado por el gobierno incluye una veintena de artículos que refieren al régimen de AFAP. El director del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), Gonzalo Zunino, explicó en diálogo con la diaria que hoy existe “una doble condición” para estar en una AFAP, y si bien la mayoría de los trabajadores están afiliados, en buena parte se trata de una decisión voluntaria, algo que variará con la reforma, que obligará a todos los nuevos trabajadores a tener una cuenta de ahorro individual.

Hoy son afiliados a una AFAP quienes con salarios menores a la primera franja de aportes (78.770 pesos) hicieron la opción del artículo 8 –una decisión voluntaria– o quienes cobran por encima de ese umbral. Hay tres maneras distintas de dividir los aportes entre la AFAP y el BPS según el salario (ver infografía), lo que también redunda en diferentes bonificaciones a la hora del cálculo jubilatorio por el tramo de ahorro individual.

Con las reglas actuales y según el último reporte del Banco Central, hay algo más de un millón y medio de afiliados a las AFAP. De acuerdo a lo dicho a la diaria por Sebastián Peaguda, presidente de Anafap, hoy cerca de 90% de los trabajadores activos aportan al BPS y a su cuenta individual. Sobre el futuro escenario, Zunino de Cinve proyectó que las AFAP tendrán más afiliados, ya que se suprimen los escenarios donde la afiliación es voluntaria.

Sin embargo, para Anafap esa potencial ganancia no compensa la pérdida que habrá en el pilar de ahorro individual por el menor nivel de contribución de los nuevos trabajadores. Hoy cada mes el BPS como organismo recaudador vuelca a las AFAP unos 5.000 pesos en promedio de aporte por afiliado, y a futuro ese monto que surge del sueldo se reducirá en un tercio al pasar la contribución a 5%.

Este cambio surgió en la negociación política que tuvo la coalición y fue a pedido del Partido Colorado, ya que el anteproyecto del gobierno planteaba una distribución de 7% para la AFAP y 8% para el BPS. El objetivo fue atenuar los impactos de la reforma sobre las jubilaciones de ingresos medios, que no acceden al subsidio –el complemento solidario, que aplica hasta 42.000 pesos– y por ende veían caer su pasividad frente a las reglas actuales.

Cuando compareció ante la comisión del Senado que estudió la reforma, Anafap señaló que ampliar el tramo solidario del BPS y achicar el ahorro individual “no es la receta que sigue el resto del mundo”, al tiempo que advirtió por los efectos fiscales. Esto último porque al aportar 10% al BPS, los nuevos trabajadores darán más caja en los años venideros al Estado, a la vez que se incrementa la promesa de jubilación que se les deberá pagar al retirarse. Este combo, sumado a una compleja situación demográfica, seguramente llevará en un mediano plazo a tener que pensar otra reforma del sistema previsional, consideró Peaguda.

Sobre estas medidas y sus efectos, Zunino sostuvo: “Como todas las jubilaciones [que paga el Estado] tienen algún nivel de subsidio, incrementar la parte del BPS a largo plazo tiene un impacto fiscal negativo. Aunque en los primeros 20 años, mientras la gente no se jubila, vas a tener más dinero”.

Esa ganancia para las arcas públicas podría ir a pagar los costos de transición de la reforma. Por ejemplo, las cajas paraestatales perderán parte de sus ingresos dado que sus afiliados también estarán en una AFAP, mientras tienen que seguir pagando a sus retirados, lo que implicará algún tipo de compensación del Estado. Con el cambio en la forma de contribución y “la extensión de la edad de retiro [que implica un mayor período de tiempo aportando], hay una liquidez extra para el pago de compensaciones”, indicó el director de Cinve.

A comisión

La tarea principal de las AFAP es invertir el dinero del afiliado en busca de rentabilizarlo, es decir que no pierda valor con el paso del tiempo y crezca en términos reales. A cambio, la empresa cobra un porcentaje del aporte, que según datos del Banco Central –que contabiliza la comisión y la prima de seguro por invalidez o muerte que paga el afiliado– varía entre 19,2% (República AFAP) y 22,3% (Sura).

Sobre el punto de las comisiones hace foco el PIT-CNT, que tiene una visión crítica acerca del funcionamiento del régimen de AFAP y sus resultados en los 27 años de vigencia. De hecho, en la presentación que hizo el miércoles ante la comisión de Diputados que estudia la reforma, la central sindical pidió “eliminar las AFAP y transformar el actual régimen en un pilar de ahorro administrado profesionalmente por una agencia estatal especializada sin fines de lucro”, es decir que exista un administrador que invierta el dinero pero sin una ganancia asociada.

Acerca de las comisiones, el proyecto del gobierno modifica un tope que implementó el Frente Amplio en 2018, que puso como referencia la comisión de República e hizo que las AFAP privadas bajaran lo que cobraban a la mitad en algunos casos. Ahora la fórmula establecida prevé que la comisión no podrá superar en 20% el promedio de lo que cobran las AFAP a sus afiliados –esto ponderado según el volumen de dinero que manejan–, ni podrá ser mayor al máximo que cobraban a finales de 2021. A su vez, hay disposiciones especiales sobre la comisión para los nuevos trabajadores, que rigen para los primeros tres años como afiliados.

Libertad responsable

A cambio de la comisión, las AFAP invierten el dinero que los afiliados tienen en su cuenta individual y el BCU como regulador vigila que cumplan con una serie de reglas a la hora de tomar las decisiones de inversión. Según explicó Peaguda, de Anafap, había un reclamo de hace años de permitir mayor libertad a la hora de invertir, en línea con “las buenas prácticas de gestión” de portafolios a nivel internacional.

El pedido de más libertad fue atendido en parte por el gobierno en dos aspectos: los cambios en los límites de inversión de las AFAP y la creación de un tercer fondo, a donde irá el dinero de los afiliados más jóvenes, que tienen más tiempo para rentabilizar el dinero –lo que permite apostar por instrumentos financieros de más riesgo y, por ende, más retorno–.

Es que las reglas de inversión de las AFAP varían según el fondo. Hoy existen dos categorías distintas: el subfondo de acumulación, donde va el dinero de los afiliados menores de 55 años; y el subfondo de retiro, destino del ahorro de los afiliados más cercanos a la jubilación, que tiene reglas de inversión más conservadoras. El proyecto del gobierno crea el subfondo de crecimiento para el dinero de los menores de 40 años, con reglas más laxas para invertir en virtud del mayor tiempo para el retiro.

El artículo 117 del proyecto agrega un literal a las “inversiones permitidas” para las AFAP, autorizando a volcar el dinero a “valores emitidos por empresas públicas o privadas extranjeras”, algo impedido hasta el momento. Cabildo Abierto, el socio de la coalición que más reticencias ha mostrado con el proyecto de reforma, tiene “dudas” sobre los cambios en los límites de inversión de las AFAP, entre otras cuestiones –según un artículo del semanario La Mañana de diciembre– porque hay una pérdida del poder de control del Banco Central y se habilita a invertir en mercados por fuera de su regulación.

Actualmente más de la mitad de las inversiones de las AFAP son en títulos emitidos por el Estado, mientras que lo volcado a acciones de empresas o fideicomisos privados está en 22% –con la condición vigente de que sean títulos locales–.

La postura desde hace años de Anafap es tener mayor cantidad de fondos y libertad de inversión. Peaguda destacó una disposición del proyecto, que plantea que “los afiliados podrán optar por integrar sus ahorros en el fondo que prefieran [más allá del que les corresponde por defecto por la edad]”.

Por su parte, Zunino evaluó que con la creación de un tercer fondo “se libera un poco la restricción que había para las inversiones” de las AFAP, y no consideró desmesuradas las modificaciones en los límites para invertir. Asimismo, a modo de evaluación de los cambios que introduce el proyecto al régimen de AFAP, el director de Cinve resumió: “Con la reforma el pilar de ahorro individual no gana importancia dentro del sistema, sino que a lo sumo la mantiene”.