Caja de Jubilaciones Profesionales: situación actual y alternativas

La Caja de Jubilaciones Profesionales (CJPPU) fue fundada en 1954 con el objetivo de brindar seguridad social a los profesionales universitarios que ejercían su actividad de forma independiente. En ese momento, no tenían ninguna cobertura social después de la actividad laboral. La primera ley que la regula es de ese año, fue modificada luego en 1961 por la Ley 12.997 y posteriormente en 2004 por la Ley 17.738, que es la que se mantiene vigente con algunos cambios en la actualidad.

La CJPPU es persona jurídica de derecho público no estatal (considerada en el grupo de institutos paraestatales) y el directorio es el organismo máximo de decisión. Tiene siete miembros con título universitario: cinco son elegidos por los afiliados, uno de los cuales debe ser jubilado −y ser elegido por estos− y dos son designados por el Poder Ejecutivo. Todos son financiados por la Caja y permanecen cuatro años en funciones, pudiendo ser renovados sólo por un nuevo período. Sus salarios estarán sujetos a un monto máximo.

La Comisión Asesora y de Contralor está integrada por dos miembros (con dos suplentes cada uno) por cada una de las profesiones afiliables, que se eligen en el mismo momento que el directorio por los afiliados de cada profesión. Sus miembros son honorarios. Cumplen funciones de contralor y de asesoramiento a solicitud del directorio.

La principal fuente de recursos de la CJPPU son los aportes que realizan los afiliados activos, de acuerdo a la categoría en que se encuentren. Además, hay ingresos por los gravámenes a la actividad profesional establecidos en el artículo 71 de la Ley 17.738 (tema de debate actual) y pueden generarse ingresos por la rentabilidad que pudiera provenir de inversiones, de multas que se hubieran puesto a infracciones tributarias o no tributarias, así como de eventuales donaciones, herencias y legados.

La tasa de aporte de los afiliados activos es del 16,5%, aplicado sobre los sueldos fictos de cada categoría, salvo en la primera, donde el aporte será de 8,25% durante el primer año. Existen diez categorías y la permanencia en cada una de ellas es de tres años. Al cumplirse este período, el afiliado asciende a la categoría siguiente (con lo que su aporte crece). Después de la segunda categoría, el afiliado puede desistir del pasaje a la categoría superior (con lo que mantiene el mismo aporte). Si se encuentra en una categoría superior puede pasar a la segunda, en cuyo caso no podrá reclamar los aportes que hubiera realizado, pero pasa a aportar por esa categoría. Asimismo, el afiliado puede declarar que no está realizando actividades profesionales en forma independiente, en cuyo caso no está obligado a realizar aportes (y esos años no son computados para la jubilación). Es importante comprender estas situaciones, que ocurren en la realidad, porque determinan reducciones de los ingresos de la Caja. Por otra parte, la afiliación a la CJPPU es voluntaria, no obligatoria, como ocurre en el sistema general de seguridad social.

Las condiciones para acceder a la jubilación son, en caso de “jubilación normal”, acreditar 30 años de actividad (35 en otros casos) y tener 60 años de edad. El sueldo básico de jubilación se calculará a partir del sueldo básico jubilatorio (SBS), que es el promedio de los sueldos fictos actualizados de los tres últimos años de actividad.

El monto de la jubilación común será el 50% del sueldo básico jubilatorio (tasa de reemplazo). Se adiciona 0,5% por cada año que exceda los 30 años de actividad (o los 35 si este fuera el caso), con un tope del 2,5%. Además, existen incentivos diversos por edad.

Problemas financieros, estructurales y la “ley exprés”

Actualmente la Caja tiene serios problemas financieros, pero existe un fuerte consenso de que estos tienen origen en factores estructurales, de ahí que una comprensión de su situación requiere considerar ambos aspectos.

Problemas financieros

En los últimos años los resultados fueron negativos, en tanto los egresos superaron los ingresos, como puede constatarse en el Cuadro 1.

Cuadro 1. Ingresos y egresos (millones de $ corrientes)

Fuente: CJPPU

Desde 2020 el saldo de ingresos es negativo y se prevé que ocurra lo mismo en 2022, aunque aún no se presentaron las cifras. Estos déficits se han cubierto con reservas existentes, aunque existen otras opciones como la venta de activos o el endeudamiento. Todas estas alternativas pueden extender la sobrevivencia de la Caja, pero, si no hay soluciones genuinas que permitan alcanzar superávits, son sólo maquillajes de corto impacto no sostenibles por demasiado tiempo.

Problemas estructurales de la Caja

No hay una única opinión acerca de cuáles son estos. En palabras de un directivo: “Es inevitable preguntarse qué pasó, por qué la Caja dejó de ser una institución extraordinariamente gananciosa a la situación actual. ¿Qué pasó? ¿La situación del país cambió? Sí, la situación del país cambió. ¿La situación de los profesionales cambió? Sí, también”. A continuación se indican algunos de los temas a los que se suele referir como parte de las causas estructurales de la crisis.

1. Estructura de los afiliados activos y declarados en no actividad

La declaración de no actividad de los afiliados activos ha tenido un crecimiento importante en los últimos años, e implica una importante reducción de ingresos por aportes.

El arquitecto Fernando Rodríguez Sanguinetti, en la sesión de la Comisión Asesora y de Contralor (CAC) del 22 de diciembre de 2022 (acta n.° 75), indica una posible explicación a esto: “En los años 2007 y 2008 a los profesionales se les incorporó, además del adicional al Fondo de Solidaridad, el IRPF y el Fonasa. Todos estos impuestos hicieron que los profesionales declararan no ejercicio”. En el Cuadro 2 está la evolución de los afiliados activos y los que declararon no ejercicio en la última década.

Cuadro 2. Afiliados en ejercicio y con declaración de no ejercicio 2012-2022 (30/6)

Fuente: CJPPU

Puede verse que tanto los profesionales activos como los que declaran no actividad −y, por lo tanto, los afiliados totales− tienen una tendencia creciente. Sin embargo, las tasas de crecimiento de cada una de las categorías son muy desiguales. En el período considerado, 2012 a junio de 2022, mientras los afiliados con actividad (y aportantes, por tanto) crecieron 21,5 %, los sin actividad crecieron 95,9%. Este crecimiento desigual determina que los activos pierden participación en el total (de 51,9% a 40%), mientras que en sentido contrario los afiliados que declaran no ejercicio pasan de 48,1% a 59,9%. Esto implica que, si bien la Caja crece en afiliados totales, la mayoría de ellos no realiza aportes. Sin duda, este factor incide fuertemente en el déficit financiero.

2. Predominio de los activos en las categorías más bajas

Un número muy importante de afiliados activos se encuentra en las categorías inferiores. La reglamentación habilita a un afiliado a elegir no pasar a la categoría superior, manteniéndose en la que se encuentra. También pueden solicitar descender de categoría hasta la segunda. Si muchos afiliados eligen alguna de estas opciones, la Caja seguirá teniendo los mismos afiliados, pero los aportes totales se reducirán, dado que crecen las categorías inferiores con aportes menores. El Cuadro 3 compara la estructura de las categorías en los últimos cinco años.

Cuadro 3. Afiliados activos por categoría (al 30/6)

Fuente: CJPPU

Puede verse que, a mediados del año pasado, el 60% de los afiliados activos se encontraban en las tres primeras categorías, trepando al 70% si se agrega la cuarta. Por otro lado, esta estructura se ha mantenido estable en los últimos años.

3. “Maduración” de la Caja y descalce de ingresos y egresos

En una institución de seguridad social hay un período en que los afiliados realizan aportes por sus ingresos laborales y no cobran, porque no alcanzan las condiciones para acceder a la jubilación. Transcurrido un tiempo, esas condiciones se van alcanzando y los afiliados acceden al derecho de jubilarse (por años de actividad y edad). En este momento la Caja debe pagar jubilaciones, con lo que sus egresos tienen un enorme crecimiento y, si los ingresos no son suficientes, habrá una crisis financiera.

El descalce se refiere a la no correspondencia entre ingresos y egresos. Actualmente, la Caja tiene unos 13.000 pasivos y 5.000 pensionistas. Los primeros cobran de 70.000 a 75.000 pesos mensuales, y los segundos unos 45.000 pesos. Por otro lado, por la cantidad de declaraciones de no actividad, muchos afiliados no hacen aportes y un importante número de los activos pagan de 10.000 a 15.000 pesos por estar en las categorías inferiores. Para que exista equilibrio, debería haber cinco o seis activos por pasivo, lo cual está lejos de la realidad, aunque existen más activos que pasivos.

4. Transformaciones en la actividad profesional y otros factores

En la Exposición de Motivos de la “ley exprés” se indican algunas transformaciones en la forma en que los profesionales realizan su actividad, que contribuyen a las dificultades de la Caja: “La mayor longevidad del colectivo, las nuevas formas de organización del trabajo profesional –con el crecimiento de la relación de trabajo dependiente–, la heterogénea realidad de los profesionales –especialmente desde la incorporación de nuevos títulos universitarios– y la feminización del colectivo, entre otros factores, generan un desequilibrio de largo plazo entre los aportes de afiliados activos cotizantes y los beneficiarios de prestaciones, que conspira en contra de la sostenibilidad económico-financiera a largo plazo del Instituto” (acta n.° 75 del Consejo Directivo).

El cambio en la modalidad de trabajo profesional ya fue destacado por el Cinve (2018), que, refiriéndose al elevado número de declaraciones de no actividad, indicaba: “Esto se debe, en parte, a que la mayoría de los profesionales ocupados se desempeña como trabajador dependiente. De hecho, el 65,7% de los profesionales ocupados eran asalariados en 2017”.

Considerando que la afiliación es voluntaria, un deterioro de los beneficios puede generar efectos negativos. “En diciembre de 2017, el 45,8% de los afiliados declarados en ejercicio cotizaban a la Caja Profesional a pesar de trabajar en relación de dependencia, aportar a otro instituto de seguridad social y no verse en la obligación de realizar aportes a la institución. Esta realidad pone de manifiesto la existencia de un riesgo implícito para la sustentabilidad de la Caja Profesional, en la medida en que existe una suerte de ‘riesgo de corrida’, es decir, existe la posibilidad de que, por algún motivo, una parte de este grupo deje de aportar, debilitando así el componente de ingresos directos que percibe la institución” (Cinve, 2018).

5. Problemas de gestión

Existe una muy reiterada referencia a los problemas de gestión de la Caja. Gran parte de ellos se refieren a los pobres resultados, al bajo rendimiento de las inversiones y a no promover medidas para revertir las tendencias consideradas negativas, como las indicadas anteriormente. También a las inversiones, dado que más del 80% son en títulos del Estado que son muy seguros, pero de baja rentabilidad.

Un tema muy debatido es el salario del gerente general, con cifras que se consideraban astronómicas, pese a que los sueldos están topeados. A pesar de que se acordó su reducción sustancial, el directorio solicitó al actual presidente de la República que se hiciera una exoneración de la aplicación del tope, que fue concedida. Este es un tema muy irritante dentro de la institución.

La “ley exprés”, objetivos buscados y cambios en el régimen actual

El 29 de diciembre de 2022, el directorio envió al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social un proyecto de ley para que sea considerada por el Poder Ejecutivo y luego enviada al Parlamento. Los principales cambios que introduce esta “ley exprés” son:

• Eleva a 65 años la edad mínima requerida para configurar causal jubilatoria común (actualmente es de 60 años), previendo una etapa de transición para quienes están próximos a adquirir dicha causal.
• Se establece que el sueldo básico jubilatorio (SBJ) será el promedio actualizado de los sueldos fictos de los últimos 18 años (actualmente es de tres años).
• Se mantienen los requisitos de años de servicio para el acceso a la causal común en 30 años.
• Se establecen 15 categorías (en lugar de las diez actuales).
• Se eleva a 18 años los requisitos de años de servicio para el acceso a la causal por edad avanzada (actualmente es de 15 años).
• Se reduce la tasa de reemplazo mínima a 45% del SBJ (actualmente es de 50%).
• Imposición de un gravamen a los pasivos del 7% en promedio.
• A efectos de mantener la coherencia del diseño general de la seguridad social, se reducen las tasas de reemplazo de las causales de jubilación por edad avanzada (mínimo de 45%) y de incapacidad (55%).
• Se prevé el intercambio de información con el Banco de Previsión Social (BPS), la Dirección General Impositiva y demás organismos públicos estatales y no estatales con la finalidad de mejorar la fiscalización de las declaraciones juradas de ejercicio o no ejercicio, a la vez que posibilita la utilización de nuevas tecnologías de la información y comunicación.

¿Quién redactó la “ley exprés”?

La presentación de la ley al Parlamento es privativa del Poder Ejecutivo. Sin embargo, este encomendó a la Caja que le propusiera un texto para ser analizado, eventualmente corregido y presentado al Parlamento, quizá indicando que la Caja había participado en su elaboración (cosa que, en cierta forma, es correcta). Peso a esto, hay una incidencia absolutamente relevante del Poder Ejecutivo por varias vías: tiene dos representantes en el Consejo Directivo, que normalmente hacen mayoría al votar con la presidenta y el vicepresidente; el grupo de trabajo constituido en 2022 para analizar y proponer alternativas a la Caja incluyó representantes de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y el Ministerio de Economía y Finanzas, y, en todos los ámbitos, de acuerdo a lo indicado por varios directivos, los delegados del Ejecutivo eran quienes definían qué se incluía en la ley y que no.

El doctor Luis Delucchi (miembro de la CAC), en la sesión del 27 de octubre de 2022, ofreció una visión crítica de este proceso y, refiriéndose a los delegados del Poder Ejecutivo, cuestiona el hecho de que no les dan importancia a las discusiones del directorio: “[Cuando] se va a hacer una negociación política con el Poder Ejecutivo, se para y se va” [...] “tenemos el enemigo dentro”. Y concluye: “Esta realidad genera una situación particular [...] el afiliado va a salir con que la Caja fue la que pidió todo esto, y hay que salir a decirle al afiliado que nos pusieron un revólver en la cabeza y que lo tuvieron que apoyar, que no quedó otra” (acta n.° 21 de la CAC).

El rol decisivo del Poder Ejecutivo se expresa en la negativa a incluir en la ley varias propuestas. Quizá las dos principales son la relativa al destino del impuesto a la asistencia de la seguridad social (IASS) y la modificación del artículo 71 de la Ley 17.738.

La primera refiere a que el IASS que pagan los afiliados se destina al BPS. Lo que se solicita es que se destine a la Caja Profesional, dado que son sus afiliados quienes lo pagan. Se estima que el monto recaudado podría cubrir una cifra elevada del déficit (entre 60% y 80%). En cuanto al artículo 71, que fija los montos de timbres, sellos y demás documentos y acciones de los profesionales (salvo escribanos), se estima que podría ser una fuente de ingresos superior a la actual. Ninguno de estos aspectos integra la “ley exprés” por oposición del Poder Ejecutivo, pese a lo cual fue aceptada por la mayoría del directorio de la CJPPU, aunque con la oposición de varios directivos. En conclusión, es claro que la ley recoge las posiciones gubernamentales, aunque fue aprobada por la mayoría del directorio.

¿Que se espera de la “ley exprés”?

La presidenta del directorio, la contadora Virginia Romero, en una reunión con la Comisión de Asesoramiento y Control (3 de noviembre de 2022, acta n.° 22), señaló: “El objetivo de la ‘ley exprés’ no es resolver la situación financiera crítica de la Caja, sino dilatar su sobrevivencia reduciendo su déficit” [...] “Una solución definitiva necesita una reforma estructural que la ley no aborda, dado que su contenido central es aumentar algunos ingresos y reducir gastos”.

Durante este proceso la Caja hizo propuestas y realizó planteos, como la devolución del IASS y la modificación del artículo 71, por ejemplo. En ambos casos hubo una negativa del Poder Ejecutivo, con lo cual algunos dirigentes calificados se preguntan: “¿Qué queda? Queda algo que pueda salir de Rentas Generales. A esta altura hay que pensar que el Poder Ejecutivo tiene integrada la idea de que algo va a tener que poner, porque con estos aumentos no alcanza” (acta n.° 22 de la CAC). Dentro del propio directorio existen posiciones más críticas, que llegan a afirmar, incluso, que la situación de la Caja podría agravarse. Por eso se opusieron a la “ley exprés”, y fundamentan su postura con varios argumentos.

Uno de ellos refiere a cómo tomarán los afiliados los cambios de la “ley exprés” si se aprobara. Deberán trabajar cinco años más para acceder a la jubilación, con un monto que se va a reducir por tres factores. Primero, porque al calcular el SBJ se considerarán 18 años en lugar de tres, con lo cual integrarán en el cálculo aportes menores por provenir de categorías inferiores −el promedio será menor−. Segundo, porque la tasa de reemplazo se reducirá del 50% al 45%). Tercero, porque se impondrá un impuesto a las jubilaciones. Es decir, el afiliado deberá trabajar más años y tendrá una jubilación menor que la actual.

Ante esta situación no puede descartarse que aumenten las declaraciones juradas de no actividad y que los afiliados activos decidan no subir de categoría y permanecer en las inferiores. En definitiva, decisiones que implican un descreimiento en la CJPPU como sistema de seguridad social. Debe tenerse presente que en el mercado se ofrecen seguros y otros sistemas de diferentes características que, ante estas decisiones, pueden resultar atractivos para los afiliados, considerando las diferentes condiciones económicas y la seguridad sobre las reglas de juego. Tal como se indicó anteriormente, las tendencias en la estructura de afiliados activos no son nuevas. La discusión es cuál podría ser el efecto de la “ley exprés”: promover su modificación o acentuar los problemas.

Movimientos sociales y propuestas alternativas

El año pasado, un grupo de profesionales inició una serie de actividades difundiendo la problemática de la Caja. Visitaron programas de radio y televisión y se contactaron con parlamentarios de todos los sectores. Rechazan radicalmente la “ley exprés”, por sus riesgos y por los posibles juicios contra la Caja. Sus dos principales propuestas son, lograr una asistencia financiera gubernamental, que podría ser destinando el IASS que pagan los jubilados a la Caja en lugar de al BPS, u otra forma, y además que se modifique el Artículo 71 de la Ley 17.738 con un aumento de los timbres.

También proponen cambios en la gestión interna, algunos sueldos y un cambio en la gobernanza. Según sus cálculos, con la primera medida −IASS o un aporte del Poder Ejecutivo similar− se cubre entre el 50% y 60% del déficit actual y con la segunda se podría generar un ingreso estimado de 35 millones de dólares anuales, con lo que se acercaría a cubrir el presupuesto actual.

Ambas medidas han sido rechazadas por el Poder Ejecutivo, lo que supone un fuerte impedimento político. Sin embargo, si estas medidas no son viables, sin duda se analizarán nuevas opciones de cambio, como ocurre con cualquier colectivo que quiere modificar una realidad grave. Al margen de esto, es muy importante el respaldo efectivo que ha tenido este movimiento: mientras se está escribiendo esta nota son más de 1.000 adherentes. Por otro lado, el tema se está discutiendo en varios colegios profesionales, como el de abogados, contadores y médicos, que en todos los casos están buscando alternativas.

Hay posiciones coincidentes y discordantes, pero no deja de ser un hecho relevante que se analicen vías concretas para mantener los derechos adquiridos y tener una seguridad social que contemple las diversas situaciones. Hay profesionales que aportan al BPS, con lo que tienen esa cobertura, incluso aportando a la Caja Profesional, pero otros sólo tienen esta última. Parece claro que lo ideal es llegar a propuestas consensuadas, sabiendo lo complejo que es y lo positivo que sería.

Se agradecen los valiosos comentarios de Mercedes di Barbieri y Sergio Bedrossian, aunque los errores son responsabilidad absoluta del autor.