Mientras que la historia económica nos permite comprender cómo determinada sucesión de causas y efectos deviene en el presente y el análisis de coyuntura brinda las herramientas para caracterizar con precisión en qué situación se encuentra dicho presente, la política económica (en su versión de política de desarrollo) debería abordar la dirección de las principales variables económicas en el largo plazo y, por ende, hacia qué tipo de estructura social nos dirigimos.
Es habitual que el debate público se concentre en las dos primeras y se abra paso ligeramente a la tercera con frases del estilo: “La pobreza infantil de hoy será la pobreza adulta del futuro”, “La deserción estudiantil dificulta el desarrollo de capacidades y el posterior acceso al empleo”, “El crecimiento potencial actual no es suficiente para el desarrollo económico”, entre otras. A pesar de que implícitamente en cada una de estas frases el supuesto es que la política económica permanece incambiada, cabe preguntarse: ¿qué implica concretamente que la pobreza infantil de hoy sea la pobreza adulta del mañana? ¿Cómo la falta de desarrollo de capacidades individuales retroalimenta la pobreza y afecta a la armonía social futura? ¿Qué relegamos del desarrollo económico a partir de un crecimiento potencial de apenas 2,1%? Por último, si estas frases y preguntas son válidas, ¿cómo la política económica, en particular, y la política pública, en general, parecen no reaccionar a la magnitud de las afirmaciones y cuestionamientos que se realizan?
Nada, nada más que tristeza y quietud
Por detrás de la afirmación de que la pobreza infantil de hoy será la pobreza adulta del mañana, implícitamente se establece que la movilidad ascendente es, al menos, reducida. Esta movilidad, que representaría la probabilidad de que los individuos sean capaces de ascender de estrato social, depende, como es esperable, de las condiciones iniciales del hogar de pertenencia. ¿Cómo es, entonces, la movilidad social entre padres, madres e hijos en Uruguay?
De acuerdo al estudio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Movilidad intergeneracional de ingresos en Uruguay. Una mirada basada en registros administrativos, publicado en 2020,1 la probabilidad de que el hijo conserve el mismo estrato (decil) de ingresos que el padre/madre es más alta que aquellas que implican una transición de estrato. El estudio encuentra una probabilidad superior a 40% de que el hijo, en su vida adulta, pertenezca al estrato de origen o a sus dos estratos más cercanos. Esta permanencia en los estratos es, a su vez, más probable en los extremos (deciles más bajos y más altos de ingresos) que en los medios. Es decir, la probabilidad de ascenso económico de los hijos con respecto a sus padres es relativamente baja, particularmente para los estratos sociales con mayores carencias. Por tanto, la afirmación sobre la “condena” a la pobreza adulta refleja un problema respecto a la capacidad de los individuos nacidos en la pobreza para acceder a un mejor posicionamiento económico en su vida adulta, que retroalimenta la pobreza general.
¿De qué depende la movilidad intergeneracional? Podría resumirse a dos factores. Primero, del desarrollo de capacidades mediante formación educativa profesional/técnica (capital humano). Segundo, del desarrollo de la estructura productiva mediante inversión e innovación (capital físico y productividad). La primera permitiría al individuo incorporarse al mercado de trabajo, mientras que la segunda desarrollaría la estructura productiva requerida para captar dicha fuerza laboral.
El desarrollo de capital humano en Uruguay presenta desafíos ya conocidos. La tasa de finalización de secundaria completa en personas en edad oportuna asciende aproximadamente a 38% (20 puntos porcentuales por debajo del promedio de la región), por lo cual el acceso a la educación terciaria profesional acorde a una estructura productiva capaz de absorberla es reducida. Además de problemas de completitud de los estudios secundarios, Uruguay presenta problemas de calidad de la educación. El 67% de las personas finaliza el ciclo básico, pero presenta dificultades en comprensión lectora y resolución de problemas matemáticos, de acuerdo a resultados a las pruebas estandarizadas PISA, requeridas para el desarrollo pleno de una formación técnica.2
Teniendo en consideración que la menor tasa de desempleo se encuentra en aquellos individuos con formación técnica/profesional universitaria,3 así como también que los desarrollos tecnológicos tienden a especializar los puestos laborales disponibles, en las actuales condiciones de Uruguay el acceso al mercado laboral mediante desarrollo de capital humano (como estrategia de movilidad ascendente) alcanza a una porción menor de la población que ingresa al sistema educativo formal obligatorio. Es probable que esta tasa de finalización de secundaria, o la adquisición de habilidades requeridas, dependa no sólo del estrato social al cual pertenece el individuo, sino también de las habilidades transmitidas por los padres. En otras palabras, más allá de los esfuerzos a nivel de la educación formal, los hogares en situación de pobreza generan menores habilidades útiles en los menores para el desempeño laboral futuro.
El aumento del capital físico y de la productividad, mediada por la inversión e innovación en el sector privado, presenta también desafíos, particularmente como determinantes de la capacidad de crecimiento sostenido a largo plazo y, por ende, de la generación de puestos de trabajos. Actualmente, el capital físico y la productividad, en conjunción con el capital humano, presentan una capacidad de crecimiento sostenido a lo largo del tiempo (crecimiento potencial) estimado en 2,1%, y la previsión del gobierno es que esta tasa disminuya tendencialmente a 1,7% anual a fines de siglo.4 Este guarismo es insuficiente para converger en producción per cápita a los países denominados “desarrollados” y para generar las condiciones laborales y de acceso a las necesidades básicas para la población en su conjunto, particularmente de los estratos más bajos de ingresos.
Aquellos ojos que acarician al mirar
Hasta ahora, el énfasis en la coyuntura y las perspectivas de mantener la política económica y pública incambiadas podría interpretarse como un renacer de la economía como ciencia lúgubre. No obstante, dos especificidades de Uruguay nos ofrecen una “caricia” a partir de la cual sostener la posibilidad de rumbos de política pública de consenso: la estabilidad macroeconómica y la sólida institucionalidad democrática.
La estabilidad macroeconómica, reflejada por un crecimiento económico sostenido en los últimos 20 años, inflación de un dígito y calificación crediticia acorde a un reducido riesgo país, otorga la posibilidad de, sin descuidar esta estabilidad, debatir por fuera de la lógica del corto y mediano plazo. Así como también utilizarla a favor para generar una ruta de política pública que muestre los atractivos del país.
Defender la estabilidad macroeconómica en el largo plazo requiere de la discusión de cómo los posibles problemas estructurales derivados de lo expresado en el apartado anterior interfieren en la sostenibilidad social. En otras palabras, en un marco social turbulento, se producen amenazas a las políticas económicas que preservan la estabilidad macroeconómica. Por ende, debatir el largo plazo de acuerdo a la solución de las problemáticas anteriores es, también, cuidar de ese activo de estabilidad.
Las posibles soluciones que emerjan para enfrentar los problemas de largo plazo requerirán no solamente del consenso democrático, sino también de una institucionalidad republicana que permita la negociación en el disenso, por lo cual la sólida institucionalidad democrática que nos representa es un engranaje sustancial para el desarrollo del debate sobre el largo plazo.
Reflexión
Afortunadamente, la caricia que nos otorga la consolidada institucionalidad republicana y la estabilidad macroeconómica allana los procesos de negociación para la búsqueda de soluciones en base a consensos. Lamentablemente, el proceso de cambios que requieren las políticas económicas y públicas que surjan de estas negociaciones se enfrenta al “instinto de conservación” y a la economía política de la institucionalidad partidaria, que converge a “aguar” las reformas necesarias. Esto no implica que se requieran cambios drásticos necesariamente inaplicables. No hay revolución socialista posible sin prosperidad tecnológica ni anarquía capitalista sostenible sin armonía social que ampare a la propiedad privada. Cualquiera de estas problemáticas parecería requerir, más bien, una solución intermedia que sea consciente del largo plazo para actuar en consecuencia a un “desarrollo” a definir.
La revolución educativa de José Pedro Varela y la creación del Estado moderno de José Batlle y Ordóñez, que forjaron la idiosincrasia y devenir económico del siglo XX y el presente, constituyeron reformas que marcaron época hace más de 100 años. Pero más importante aún, fueron las estrategias vanguardistas que posicionaron al país como una isla democrática e institucionalmente fuerte en la región. Conservando en la estructura política y económica lo positivo que nos acaricia, cabe cuestionarse si no será momento también de emular el espíritu vanguardista de estos estadistas, a partir de generar consensos interpartidarios de política económica y pública que nos indiquen hacia dónde nos dirigimos para la solución actual de los problemas en la educación, la pobreza y la movilidad intergeneracional, a través de incrementos el capital humano, físico y la productividad, con la finalidad de evitar que, en 30 años, la nostalgia de lo que fuimos sea todavía mayor. Un pacto urgente entre sociedad civil y las instituciones que la representan para evitar, que, en 30 años, vivamos “con el alma aferrada a un dulce recuerdo que lloro otra vez”.
Rafael Mosteiro, investigador del Cinve. Licenciado en Economía por la Udelar (correo: [email protected]).