La escasez de un recurso imprescindible: un abordaje desde la economía al problema del agua

El objetivo de este artículo es contribuir a la discusión pública y aportar insumos desde la disciplina económica para la necesaria construcción interdisciplinaria de abordajes al problema con foco en el mediano plazo. Se invita a la reflexión sobre instrumentos que pueden aportar al diseño de políticas públicas, más allá de la urgencia de resolver esta crisis en el corto plazo y del debate coyuntural, para evitar o atenuar futuras crisis.

La escasez de agua es un desafío importante que enfrentan muchos países y, aunque en Uruguay parecía un problema que las próximas generaciones podrían llegar a enfrentar en un futuro lejano, ya es parte de nuestra realidad actual. Este problema tiene importantes implicancias, ya que el agua es un recurso fundamental para la vida, para el desarrollo de varias actividades productivas y para el bienestar de la sociedad en general.

En un marco de escasez o de recursos limitados para usos múltiples, existen distintos instrumentos de política que pueden fomentar un uso más eficiente y sostenible del agua. Entre ellos se encuentran el otorgamiento de permisos, el establecimiento de un precio o canon, el otorgamiento de premios al uso eficiente del recurso, entre otros. Estos instrumentos pueden ser implementados de forma combinada y deben articularse con otras políticas de Estado, como la política productiva y energética. Por otra parte, existen herramientas desde la economía ambiental que permiten integrar los recursos naturales en el análisis económico para fortalecer el diseño de las políticas bajo una visión integral.

En Uruguay, uno de los principales instrumentos para gestionar el uso del agua bruta es la solicitud del derecho de aprovechamiento de aguas ante la Dirección Nacional de Aguas (Dinagua). Esta dirección del Ministerio de Ambiente “analiza la obra y evalúa la disponibilidad de agua en la cuenca o acuíferos, a efectos de que no produzca afectaciones a otros derechos de uso de agua otorgados, las necesidades de agua solicitadas de acuerdo al uso declarado y la correcta vinculación jurídica con los predios afectados” (MVOTMA, 2017). De existir tensiones entre diferentes usos del recurso, se emplean ciertos criterios para su asignación, teniendo en cuenta que el uso prioritario del agua es el consumo humano (artículo 47 de la Constitución). Este instrumento se enmarca en la Política Nacional de Aguas y está acompañado por el Plan Nacional de Aguas (MVOTMA, 2017), una herramienta de gestión integrada de los recursos hídricos de alcance nacional con un horizonte temporal a 2030.

El agua y la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible

Dentro de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) acordados en el contexto de las Naciones Unidas, el ODS 6 se refiere al agua y al saneamiento y busca “garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos”. En particular, la meta 6.1 propone lograr el acceso universal y equitativo al agua potable a un precio asequible para todos al 2030. Para esta meta, Uruguay reporta avances que lo destacan a nivel internacional, ya que un 94,6% de su población tiene acceso a agua segura. Este valor asciende a 99,8% entre los residentes en Montevideo y a 91% en el resto del país, según la Dinagua (Informe nacional voluntario, 2022).

Por otro lado, la meta 6.4 refiere a “aumentar considerablemente el uso eficiente de los recursos hídricos en todos los sectores y asegurar la sostenibilidad de la extracción y el abastecimiento de agua dulce para hacer frente a la escasez de agua y reducir considerablemente el número de personas que sufren falta de agua”. El nivel de estrés hídrico por escasez de agua, es decir, la extracción de agua dulce como proporción de su disponibilidad, estuvo entre el 5% y 6% anual en el período 2017-2021. Los usos de agua más preponderantes son el riego, el consumo humano y el uso industrial, en orden descendente. Además, la eficiencia en el uso del recurso por parte de los sectores productivos se calcula para dos grandes grupos: agrícola e industria y servicios. En el uso agrícola, se observa que la eficiencia es bastante estable entre 2015 y 2019 (0,27 U$S/m³), mientras que en el uso de industria y servicios tiene amplia variabilidad, con un mínimo de 10,96 U$S/m³ y un máximo de 24,43 U$S/m³ en el mismo período (Informe nacional voluntario, 2022).

Integrar el agua en las cuentas económicas

A pesar de su importancia económica, el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) no refleja el uso del agua por parte de las actividades económicas y los hogares ni el efecto de estos usos sobre la calidad del agua. Es aquí que la contabilidad ambiental puede aportar información relevante para la toma de decisiones en el diseño de políticas públicas. Varios países, incluyendo a Uruguay, han estado trabajando en el desarrollo del Sistema de Cuentas Ambientales Económicas (SCAE) siguiendo un marco estadístico de referencia internacional aprobado por las Naciones Unidas.

La Cuenta Ambiental de Agua es parte de los avances que ha logrado el país en la aplicación de este marco internacional, además de la Cuenta Ambiental Agropecuaria. Este desarrollo nos permite conocer qué sectores productivos son usuarios del agua, cuánta agua utilizan, de qué fuente la obtienen, cuánta agua devuelven al ambiente luego de su utilización, a dónde la vierten y qué contaminantes tiene el agua vertida en cada cuenca del país.

Además, informa acerca del valor agregado y el empleo generado por los distintos agentes económicos. Esto nos permite calcular, por ejemplo, la cantidad de agua utilizada para generar una unidad de valor agregado o un puesto de trabajo en un período de tiempo. Estos indicadores los podemos utilizar para comparar qué sector es más o menos intensivo en el uso del recurso. También podemos estimar la intensidad en las emisiones de sustancias al agua por unidad de valor agregado para cada sector. De esta forma, podemos analizar el tema del agua de manera integral, considerando no sólo aspectos de cantidad, sino también de calidad. Este tipo de información es clave para la asignación eficiente del recurso, considerando también posibles tensiones entre distintos objetivos.

A su vez, la contabilidad ambiental aporta información para estimar el uso “indirecto” del agua. Por ejemplo, la producción ganadera utiliza insumos que probablemente requieran de agua en su proceso productivo (encadenamiento hacia atrás) y, a su vez, el ganado es utilizado en el frigorífico como insumo para preparar productos cárnicos, y en ese proceso también se utiliza agua (encadenamiento hacia adelante). Este aspecto debería ser considerado a la hora de realizar una priorización, ya que, por ejemplo, se suele afirmar que la agricultura genera relativamente poco ingreso directo por unidad de agua utilizada. Sin embargo, el agua que incorporan las industrias de procesamiento de alimentos genera ingresos y empleo adicionales a los del sector primario. Este tipo de consideraciones se contemplan en los análisis de ciclo de vida de los productos o procesos o de huella hídrica, que tienen un alcance mayor al de otros estudios que sólo consideran los impactos directos.

Por otra parte, la contabilidad ambiental tiene un enfoque de cuencas hidrológicas, también empleado a nivel de la gestión pública, el cual plantea que la mejor manera de gestionar el agua es a través de un enfoque de cuencas y no a nivel nacional o departamental. Sin embargo, muchas veces no hay información disponible para realizar el análisis a este nivel. Al respecto, cabe mencionar que el sector arrocero es el principal usuario de agua azul (superficial y subterránea) a nivel nacional, mientras que, si evaluamos el caso de la cuenca del río Santa Lucía, el agua se extrae mayormente para el abastecimiento humano.

El alto valor y bajo precio del agua

El valor económico de un producto es el monto que una persona está dispuesta a pagar para adquirirlo o, visto desde el lado del vendedor, el importe que una persona aspira a recibir por su venta. En el caso del agua, por tratarse de un producto básico, la disposición a pagar por una cantidad básica para la subsistencia sería infinita. Esto nos hace acuerdo de la paradoja del agua y el diamante de Adam Smith (nada es más valioso que el agua, pero apenas se puede obtener algo a cambio de ella, y lo contrario ocurre con el diamante, que tiene un alto valor de cambio, pero un bajo valor de uso). Si uno se imagina en un lugar aislado, sin ningún recurso más que billetes, y se encuentra con la posibilidad de pagar por agua, ¿no dispondría de todo su dinero para poder sobrevivir?

Sin embargo, los precios que se suelen pagar por el agua son muy bajos y no reflejan cabalmente el valor de dicho recurso. Entre varios motivos, esto se relaciona con que es un recurso básico que debería ser accesible para toda la población. De todas formas, cuando el agua también es utilizada para otros fines y no sólo los de subsistencia, la determinación del valor del agua puede ser útil para realizar una asignación eficiente (Naciones Unidas, 2013).

Desde la economía ambiental, se entiende que el valor económico de un recurso natural como el agua está compuesto por el valor de uso directo (por ejemplo, el riego), el valor de uso indirecto (por ejemplo, la regulación del clima), el valor de opción (por ejemplo, el uso futuro de reservas) y el valor de no uso (por ejemplo, los hábitats de especies acuáticas). Además, se puede distinguir entre los usos consuntivos, que implican el consumo del recurso (por ejemplo, el uso agropecuario e industrial) y los usos no consuntivos, que permiten su utilización sin agotamiento (represas hidroeléctricas, recreación y transporte fluvial).

Canon de agua: ¿qué implicancias puede tener?

Un instrumento muy utilizado en otros países para promover el uso eficiente del agua es el establecimiento de un canon o precio al agua. En Uruguay, la normativa nacional otorga al Poder Ejecutivo la competencia para establecer cánones para el aprovechamiento de aguas públicas destinadas a riego, usos industriales o de otra naturaleza, y define como objetivo de este instrumento promover un uso eficiente y sostenible del agua.

En 2017, un estudio para Uruguay (De Melo et al., 2017) remarca la importancia de reglamentar el canon de agua en tanto “un instrumento económico que promueva el uso eficiente y racional del agua sería esencial para reducir las presiones de demanda existentes y prevenir situaciones de desbalance hídrico entre oferta y demanda en el futuro”. Allí se plantea que, si el canon busca incentivar el uso eficiente del agua por los distintos sectores productivos, su monto debería determinarse en función del valor económico marginal que aporta el agua al respectivo sector. Además, se evalúa que los usos no consuntivos (por ejemplo, las represas hidroeléctricas) deberían enfrentar cobros sensiblemente menores que los consuntivos (por ejemplo, el uso agropecuario e industrial).

A su vez, es importante evaluar el impacto económico que esta medida pudiera llegar a tener en los sectores más intensivos en el uso del agua, sobre todo consuntivo, y sopesar las posibilidades que estas actividades tendrían para adecuar sus prácticas a fin de lograr un uso más eficiente del recurso. De esta manera, se minimizaría el impacto del instrumento en su estructura de costos y, por consiguiente, en su competitividad, y, en definitiva, se podría propiciar el cumplimiento de su objetivo principal, que no es recaudatorio, sino de cuidado del recurso a largo plazo.

El Plan Nacional de Aguas (programa 05, proyecto 3) incluye como propuesta la aplicación de un canon por el uso y vertido de agua, el cual fue desarrollado en 2017 y sometido a evaluación del Poder Ejecutivo, si bien al momento no se encuentra reglamentado. A su vez, es importante revisar y, si fuese necesario, ajustar otras señales de precios que deberían estar en sintonía con los objetivos de política, tales como las multas por infracciones relacionadas a usos y afectaciones a los cursos de agua, así como la estructura tarifaria del agua potable.

La valoración económica del agua

La estimación del valor económico de bienes y servicios que no se intercambian en un mercado, y que por tanto no tienen un precio, se puede realizar mediante diferentes métodos de valoración que utilizan un enfoque indirecto o directo. Por un lado, el enfoque indirecto consiste en utilizar estimaciones basadas en el comportamiento observado de las personas con respecto a bienes y servicios que sí son comercializados. Por otro lado, el enfoque directo implica hacer preguntas a las personas sobre sus preferencias por los servicios ecosistémicos¹ (Perman et al., 2003).

Es importante resaltar que estos métodos no buscan proponer un valor absoluto para los recursos naturales y servicios ecosistémicos, sino identificar y valorar algunos componentes de estos y proporcionar una evaluación preliminar de su valor (Daily, 1997).

El Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Udelar, con financiamiento de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), realizó un estudio que estima la disposición a pagar por calidad de agua a través de los gastos defensivos (Carriquiry et al., 2020). Los gastos defensivos, en este caso, son las erogaciones que realizan los hogares por evitar o reducir el consumo directo de agua de cañería a través del hervido previo, el uso de filtros o el consumo de agua embotellada. En este trabajo se llevó a cabo una encuesta a residentes de Montevideo y se utilizó un modelo de selección para estimar la probabilidad de que el hogar emplee métodos defensivos y los determinantes del gasto. El estudio revela que el gasto promedio mensual por persona en métodos defensivos es de alrededor de 7 dólares, mientras que a nivel de hogar es de 18 dólares. A nivel agregado, esto implica que la población de Montevideo gastaba aproximadamente 111 millones de dólares al año en estos métodos defensivos al momento del estudio. Dado que el tratamiento y la sustitución del agua suministrada por cañería implica costos significativos, tanto en términos monetarios como de tiempo, la mejora en el servicio de suministro de agua no sólo sería beneficioso para la salud, sino que contribuiría a reducir los gastos de los hogares.

Un abordaje interdisciplinario y participativo

Luego de leer estos párrafos, se preguntarán: ¿Es suficiente la perspectiva económica para resolver el problema del agua? La respuesta es no. Los incentivos (y desincentivos) económicos para la protección ambiental ayudan a que los agentes se muevan en el “sentido” correcto. Pero si sólo nos basamos en medidas monetarias, desde su perspectiva individual y generalmente de corto plazo (internalizando externalidades ambientales), nada garantiza que se muevan en la magnitud necesaria desde una óptica de largo plazo. Para ello, es fundamental complementar lo anterior con valoraciones en términos biofísicos (hectáreas ocupadas, metros cúbicos de agua extraídos, toneladas de fósforo o nitrógeno, etcétera) que comparadas con umbrales ecológicos permitan determinar si la presión que las actividades están ejerciendo sobre los ecosistemas se encuentra dentro de un límite que no comprometa su capacidad de resiliencia.

Uruguay dispone de varias experiencias que contemplan este tipo de variables, que van más allá de lo monetario. Así, por ejemplo, se llevó a cabo un estudio de caso de planificación integrada en el uso de los recursos agua, energía y producción de alimentos mediante la aplicación del enfoque NEXO. Este permitió identificar sinergias, impactos y eventuales conflictos en el uso de estos recursos a nivel nacional y subnacional (cuencas hidrográficas). Además, permitió modelar el impacto que tendría un escenario de aumento de la variabilidad climática y un escenario de expansión del riego en la agricultura y de intensificación de la producción en los sectores arrocero y de ganadería.

También nos preguntamos: ¿Es suficiente combinar la perspectiva económica con la perspectiva técnico-científica del asunto? Nuevamente, la respuesta es no. Es importante escuchar voces que provienen de otros saberes y perspectivas, que son tan válidas como las anteriores. Esto lleva a reconocer aún más la existencia de múltiples valoraciones y adoptar un enfoque político-participativo de forma complementaria al enfoque técnico. Es ahí donde entran en juego los instrumentos de participación ciudadana, como lo son, por ejemplo, en este caso, las comisiones de cuenca y el involucramiento de actores representativos de los diferentes sectores de la sociedad. Sólo una mirada interdisciplinaria y participativa nos permitirá salir de esta crisis y planificar para evitar futuras crisis.

Referencias

Carriquiry, M; Machado, M; Piaggio, M. (2020). Disposición a pagar por calidad de agua: estimaciones a través de gastos defensivos. Serie Documentos de Trabajo, DT 20/2020. Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Universidad de la República, Uruguay.

De Melo, G; Calleja, AL; Chiesa, V; Guerrero, S; Lavin, D; Chaves, JM; Benítez, J. (2017). Instrumentos económicos orientados a proteger el ambiente: aportes para el diálogo. Con apoyo de CEF y OCDE.

MVOTMA. (2017). Plan Nacional de Aguas.

Naciones Unidas. (2013). SCAE-Agua. Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica para el agua.

OPP. (2022). Informe nacional voluntario.

Las autoras son parte del Grupo de Economía Verde Inclusiva (GEVI) de Uruguay, una comunidad de práctica integrada por profesionales que trabajan en la promoción del desarrollo sostenible desde diversos ámbitos, públicos y privados. El grupo tuvo su origen en un grupo de trabajo interinstitucional conformado a partir del Proyecto Transición hacia una Economía Verde e Inclusiva apoyado por la Agencia Alemana de Cooperación Internacional (GIZ) entre 2014 y 2021. El proyecto dejó un grupo humano muy sólido, afianzado, con el compromiso de ser agentes de cambio en acciones concretas que contribuyan a la sostenibilidad. Las autoras agradecen la revisión y comentarios realizados por varias compañeras y compañeros integrantes del GEVI.