La ley de la demanda y la rebaja de tarifas

Nunca digas “De esta agua no beberé”

Le propongo un desafío para el que le será necesario usar su imaginación. Suponga que se encuentra en el pasado, no tiene por qué ser muy lejano. Digamos el 2022. Suponga ahora que le informan que durante la próxima semana no va a tener acceso al agua potable provista por OSE, a energía eléctrica, a ninguna plataforma de streaming, tampoco a una bebida refrescante a la que no nombro porque no le quiero hacer publicidad –y tampoco es necesario, ya que fue mencionada por la vicepresidenta de OSE recomendando sustituirla por agua embotellada–. El desafío consiste en lo siguiente: si le dieran la posibilidad de mantener el acceso a alguno de los componentes del listado precedente, ¿cuál elegiría?

La misma pregunta se la formulé a un grupo de amigos. La respuesta que obtuve seguramente sea igual a la suya. Unánimemente, eligieron mantener el acceso al agua potable provista por OSE.

Quedó así en evidencia la pertinencia y actualidad del artículo 47 de nuestra Constitución, que fuera reformulado como consecuencia del plebiscito del agua de octubre de 2004. En este artículo se establece: “El agua es un recurso natural esencial para la vida. El acceso al agua potable y el acceso al saneamiento, constituyen derechos humanos fundamentales”. Como era de esperar, revisando la Constitución no se encuentra ninguna referencia a los otros bienes y servicios incluidos en el desafío.

El agua potable constituye en nuestro país un derecho humano consagrado en la Constitución de la República. No obstante, a casi 20 años del mencionado plebiscito, la ausencia de agua potable en el área metropolitana se transformó en un problema de salud pública, en un problema económico, tanto para los hogares de bajos recursos como para algunas empresas, y también en un problema ambiental.

Problema de salud pública

En una declaración de la Universidad de la República se establece: “Los nuevos parámetros de cloruro y sodio constituyen un riesgo para la salud de la población de padecer enfermedades agudas y crónicas [...]. Este riesgo se acentúa en los sectores socioeconómicos más bajos que dependen en mayor medida del agua disponibilizada por OSE para tomar y cocinar”.¹

A esto se le puede agregar declaraciones del decano de la Facultad de Química, que advierten que la inhalación del vapor del agua puede generar problemas por la presencia de trihalometanos. Es llamativo el silencio que al respecto existe por parte del Ministerio de Salud Pública, quien tiene a su cargo velar por la salud pública.

Impacto de la crisis del agua en los hogares de menores ingresos

En virtud de las posibilidades económicas de cada hogar, el agua para beber y cocinar provista por OSE ha sido total o parcialmente sustituida por la compra de agua embotellada. Esta sustitución está generando una fuerte presión en el presupuesto de los hogares de menores ingresos.

Los hogares del 20% más pobre del país están integrados, en promedio, por 3 o 4 personas. Suponiendo que cada persona necesita beber dos litros de agua por día, tomando el precio actual del agua embotellada, es decir, el precio luego de la rebaja de impuestos, el gasto mensual necesario para comprarla, sin incluir la necesaria para cocinar, representaría para el 20% de los hogares más pobres el 12% de sus ingresos. En el caso del 10% de los hogares más pobres, comprar dos litros de agua embotellada por persona le significaría un gasto equivalente al 15% de su ingreso.

Al incremento en el gasto resultante de la necesidad de comprar agua embotellada se le suma el asociado a problemas con equipamientos del hogar que emplean el agua de OSE. En particular se están presentando problemas con los calefones, cuya reparación, salvo que estén con garantía vigente, implica realizar un gasto adicional.

En la actualidad, los niveles de sodio en el agua son 20 veces mayores que los de situaciones normales. Como consecuencia, el daño que antes provocaba el sodio en 20 días, ahora lo provoca en uno solo. Dos meses de uso con los actuales niveles de sodio en el agua equivalen a más de tres años en situaciones normales, período que es el establecido en muchos casos por la garantía para los componentes eléctricos y las válvulas. La aceleración del deterioro esperable generado por el uso habitual de estos equipamientos se puede expresar mejor con palabras de Jorge Luis Borges: “El tiempo no se puede medir en días como se mide el dinero en pesos, porque todos los pesos son iguales, mientras que cada hora es diferente”.

Impacto de la crisis del agua en las empresas

En un reciente informe de la Cámara de Industrias del Uruguay basado en una encuesta, se establece: “El 62% de las empresas afirman que están teniendo impactos en sus procesos productivos por la mayor salinidad del agua de OSE (dificultad en el tratamiento del agua, daño a la maquinaria y equipos, cambio en el sabor y calidad de la producción, etc.)”.²

Así mismo, autoridades de ANCAP informaron que se debió montar en la refinería un nuevo proceso para tratar el agua de OSE, ya que con los niveles de cloruro y sodio con los que se está suministrando, en caso de ser empleada, generaría problemas en la refinación de combustibles. Por otro lado, empresas que comercializan equipos que emplean agua de OSE tienen un gasto extraordinario, que es debido a la cobertura resultante de los equipos dañados con garantía vigente.

En un reciente comunicado de la Sociedad de Arquitectos del Uruguay se establece que “no es posible producir hormigón en masa o armado de forma convencional utilizando para el amasado y el curado del hormigón el agua suministrada en la actualidad por OSE. Los datos suministrados por OSE con respecto a la calidad del agua son tan variables que no son confiables; por otra parte, la Presidencia de la República ya anunció que autorizará a OSE continuar con este proceso de suministro, incluso, tomando el agua más cerca del Río de la Plata, incrementado la presencia de cloruros y materia orgánica en la red”.³

El problema ambiental

Como consecuencia del significativo aumento de las compras de agua embotellada, se está acumulando una cantidad de desechos plásticos que agravan el problema ya existente que genera la acumulación de este tipo de materiales.

Acerca del (in)cumplimiento de los contratos

El suministro de agua que realiza OSE se enmarca en lo que la Ley de Defensa del Consumidor establece como contrato de adhesión bilateral, que se define como “aquel cuyas cláusulas o condiciones han sido establecidas unilateralmente por el proveedor, sin que el consumidor haya podido discutir, negociar o modificar sustancialmente su contenido”. A su vez, la ley establece un conjunto de cláusulas abusivas, entre las que se establece “la exoneración o limitación de la responsabilidad del proveedor por vicios de cualquier naturaleza de los productos o servicios”.⁴

En el contexto de este contrato, los clientes reciben agua potable y, como contraprestación, deben abonar en tiempo y forma los cargos correspondientes. En caso de que el pago no sea en tiempo y forma, OSE penaliza al usuario exigiéndole un pago adicional por concepto de multa. En la actualidad, a pesar de que la calidad del agua provista no es la que debe ser, los clientes no están siendo resarcidos, ni siquiera parcialmente, por los daños y perjuicios que esto les provoca.

¿No debería procederse en forma simétrica? Podría argumentarse que el hecho de que la calidad del agua no sea la adecuada se debe a razones que a la empresa le vienen dadas, situaciones que no están bajo su control, que se debe a la sequía.

Sin entrar en discusiones acerca de si el vidrio fue roto por la piedra o por quien la lanzó, o si es responsabilidad del vidriero al que se le ocurrió poner un vidrio en el recorrido de la piedra, lo importante es que, a no ser que medie en el contrato una cláusula expresa que libere de responsabilidades por eventuales incumplimientos ante tal o cual situación a las dos partes contratantes, ambas deberían estar obligadas a cumplirlo. No obstante, una cláusula que eximiera de responsabilidad a OSE sería considerada, en el marco de la normativa vigente, abusiva.

De manera simétrica, en el caso de un hogar que deja de pagar la factura de OSE, podría plantearse la discusión acerca de si el cliente es responsable del incumplimiento. Si el no pago por parte del cliente obedece a la pérdida de ingresos del hogar, aunque esta sea consecuencia de razones que le son ajenas, OSE le exige, de todos modos, el pago, le aplica las multas en caso de incumplimiento y eventualmente le interrumpe el abastecimiento.

Establecer una multa a OSE por brindar agua que no cumple con la calidad que debería tener pondría en igualdad de condiciones a las dos partes del contrato. Además, puede generar un efecto colateral positivo. Si la decisión de las inversiones de OSE obedeciera a una lógica económica, establecer un pago contingente en caso de incumplimiento en las condiciones del agua provista hace rentable invertir para evitar esa circunstancia. Pero, ¿quién le pone el cascabel al gato?

El papel de la URSEA

La Constitución establece: “El servicio público de saneamiento y el servicio público de abastecimiento de agua para el consumo humano serán prestados exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales”. De esta manera, queda consagrada con rango constitucional la ausencia de competencia privada en el abastecimiento de agua. Esta eventualidad está contemplada en la ley de defensa de la competencia: “Todos los mercados estarán regidos por los principios y reglas de la libre competencia, excepto las limitaciones establecidas por ley, por razones de interés general”. El carácter monopólico de la oferta genera la necesidad de que sea regulada, responsabilidad que le corresponde a la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA).

La URSEA tiene, entre sus cometidos sustantivos, “proteger los derechos de los usuarios y consumidores, controlar el cumplimiento de las normas vigentes, [...] prevenir conductas de abuso de posición dominante”. Por tanto, le correspondería a la URSEA tomar las medidas pertinentes por el no cumplimiento por parte de OSE de sus obligaciones.

Si se entendiera que la URSEA no tiene a su alcance las herramientas necesarias para llevar adelante esta función, se debería revisar el marco regulatorio vigente a efectos de que la función pueda ser ejercida, ya que esta juega un papel fundamental para limitar el uso de la posición dominante que la normativa le confiere a OSE.

La ley de la demanda

La ley de gravitación universal describe la interacción gravitatoria entre los cuerpos. Fue formulada por Isaac Newton en 1687. A nivel macroscópico, el alcance de su enunciado no reconoce excepciones, así que podemos decir que es de aplicación universal. La teoría económica, quizás con la pretensión de no ser menos que la física, también establece sus leyes. Y un ejemplo lo constituye la denominada “ley de la demanda”. Pero, en este caso, su enunciado reconoce excepciones a veces olvidadas.

En todo curso básico de microeconomía se enseña que cuando sube el precio de un bien su cantidad demandada disminuye. Ese es, ni más ni menos, así de simple, el enunciado de la ley de la demanda. Empleando el sentido común, es fácil llegar a la conclusión de que lo que se establece en la ley es correcto. No obstante, el sentido común, si bien en la mayoría de los casos es un muy buen consejero (por eso es una lástima que muchas veces sea el menos común de los sentidos), puede no serlo en algunas situaciones.⁵

Si le gusta el vino, le informo que en un comercio de nuestro país se ofrece el siguiente vino blanco, Château d’Yquem 1990 (Sauternes), a un precio de 102.700 pesos la botella. Por las dudas, lo repito: 102.700 pesos la botella. En Uruguay hay más de 500.000 personas que, dado su sueldo, deberían trabajar 40 horas semanales durante más de cuatro meses para poder comprar una botella de este vino.⁶ En caso de que no le guste el vino blanco, o si prefiere gastar un poco menos, tiene otra opción más económica: Château Lafite Rothschild 1988 a 84.500 pesos la botella.

Para estos productos, como para otros que forman parte de la canasta de consumo conspicuo, no parece que se verifique la ley de la demanda. Estos bienes, denominados “posicionales” o “de Veblen”, se caracterizan por exhibir una relación inversa entre su precio y su demanda. A medida que el precio aumenta, la demanda también lo hace, ya que el bien adquiere un mayor grado de exclusividad. Asimismo, la disminución de su precio conlleva una disminución en el deseo de comprarlos, al dejar de ser percibidos como exclusivos o generadores de estatus social.

En el otro extremo se encuentran otros bienes que también desafían el enunciado de la ley de demanda. Se trata de los bienes de Giffen: bienes de primera necesidad que representan una parte significativa en el presupuesto de los hogares de menores ingresos y cuyo aumento de precio, aunque por razones bien distintas a la de los bienes de Veblen, también generaría un aumento de la demanda.

En 1895 un famoso economista, Alfred Marshall (tan famoso que en reconocidos libros de texto de microeconomía se habla de las demandas marshallianas), realizó la siguiente afirmación: “Como ha señalado el Sr. Giffen, un aumento en el precio del pan genera una pérdida de recursos en las familias trabajadoras más pobres y provoca un aumento en la utilidad marginal del dinero tales que obligan a dichas familias a recortar su consumo de carne y alimentos más caros. Siendo el pan todavía el alimento más barato al cual pueden acceder, las familias consumirán más del mismo”.⁷

Que la teoría económica establezca los fundamentos para explicar la existencia de un comportamiento que cuestiona al sentido común, sumado a la escasez de evidencia al respecto, es visto por algunos como prueba de que la teoría subyacente no es adecuada, al menos de manera irrestricta como lo es la ley de gravitación universal para los cuerpos.

La reducción de la tarifa de OSE

En la mayoría de las compras que usted realiza, el monto que debe pagar surge de multiplicar la cantidad comprada por su precio. En el caso del agua provista por OSE, la situación es diferente. El monto a pagar surge de la suma de dos componentes, uno que no depende de la cantidad de agua consumida, el denominado “cargo fijo”, y otro que varía en función de la cantidad consumida, el denominado “cargo variable”. ¿Tiene esto alguna importancia? Efectivamente, la tiene desde varios puntos de vista. En particular, en esta coyuntura, juega un papel importante en la discusión acerca del impacto que tendría una reducción en la tarifa cobrada por OSE.

Supongamos que se comparten los argumentos planteados previamente acerca de la necesidad de resarcir de alguna manera a los clientes de OSE por los daños y perjuicios derivados de la mala calidad del agua que reciben. Una opción para implementarlo consistiría en rebajar la tarifa. Esta opción fue descartada por el gobierno. El director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto sostuvo que en este momento se debe “ahorrar agua en general, y si se disminuye el precio, lo más seguro es que se haga un uso más intensivo de ese recurso y empeore la situación”.

Aquí aparece en escena la ley de la demanda, pero sin tener en cuenta la situación específica de la que se trata. La existencia de una tarifa en dos partes posibilita pensar en diferentes alternativas de rebaja sin que esto genere un aumento de la demanda que pueda poner en riesgo la crítica situación actual.

Se proponen a continuación algunas posibles opciones a las que seguramente se le puedan sumar otras resultantes de poner la imaginación al servicio del interés general. “En los momentos de crisis, sólo la imaginación es más importante que el conocimiento. La imaginación es generosa y desprendida; la inteligencia calcula y se aferra a lo que sea”.

Eliminación transitoria del cargo fijo

Teniendo en cuenta los fundamentos de la teoría microeconómica, no sería esperable que la eliminación o reducción del cargo fijo incidiera directamente en la cantidad demandada de agua ofrecida por OSE. Esto obedece a que con esta medida se mantendría incambiado el precio pagado por cada metro cúbico adicional de agua consumida. Es decir, por todo posible incremento potencial en la cantidad demandada, el precio no se vería reducido. Muerto el perro se acabó la rabia.

Pero podría surgir un impacto indirecto en la cantidad demandada de agua como consecuencia del ingreso adicional del que dispondrían los hogares por el no pago del cargo fijo. Este ingreso tendría como destino la totalidad de los bienes que integran la canasta de consumo de los hogares, seguramente el agua embotellada estará en el primer lugar de la lista. Eventualmente, el ingreso adicional se ahorrará en aquellos hogares cuyo nivel de ingreso lo permita. Por tanto, el efecto sobre la demanda de agua resultante del incremento del ingreso, en caso de existir, sería infinitesimal.

En síntesis, con esta medida no existiría un efecto sobre la demanda debido a cambios en el precio ni tampoco por el incremento del ingreso de los hogares.

Reducción del precio de cada metro cúbico

La reducción del precio de cada metro cúbico, el empleado para determinar el cargo variable de la tarifa, se podría instrumentar de dos maneras diferentes. La primera de estas formas tendría un alcance más restrictivo, pero con menor posibilidad de generar un aumento en la demanda. La otra opción es menos restrictiva y, como contrapartida, podría generar aumento de la demanda, pero, como se verá, ese escenario es muy poco probable.

Reducción de la tarifa acotada al mismo consumo del año pasado

Asumamos que para el agua aplica la ley de la demanda, lo que quiere decir que si bajamos su precio la cantidad demandada aumenta. Una forma de instrumentar esta medida sería acotar el alcance de la rebaja del precio del agua a la cantidad consumida por el hogar en igual período del año pasado. De esta manera, quedaría exceptuado de la rebaja del precio el consumo que podría ser considerado excesivo, definiendo como tal el que supera el consumo del año pasado.

Esta alternativa podría ser implementada conjuntamente con la eliminación parcial o total del cargo fijo sin que esto pueda, a la luz de la ley de la demanda, generar un cambio en esta.

Reducción irrestricta de la tarifa

Aun asumiendo que se verifica la ley de la demanda, el impacto que tendría en el aumento de consumo de agua la rebaja del precio del metro cúbico dependerá de cuán sensible sea la demanda a las variaciones del precio. No es lo mismo si se trata, por ejemplo, de un bien de primera necesidad o de un bien suntuario. No es lo mismo si existen otros bienes por los que se puede sustituir el consumo del bien cuyo precio se incrementó que si estos no existen. Es decir, la sensibilidad depende de cada bien y de cada situación en particular.

Existe vasta evidencia empírica de la sensibilidad que tiene la demanda del agua a su precio. Esta evidencia tiene como común denominador que la sensibilidad de la demanda de agua a su precio es muy baja. Esto quiere decir que no es esperable observar variaciones significativas de la cantidad demandada ante cambios de su precio.⁸

Reforzando lo anterior se suma que los cambios en la cantidad demandada que puedan resultar de variaciones en los precios no son instantáneos, los ajustes se procesan con el paso del tiempo. Por esa razón, la sensibilidad en el corto plazo es menor que en el largo plazo. Si la variación del precio es transitoria, como la que se está analizando en este caso, debemos considerar la sensibilidad de corto plazo, es decir, que es esperable poco impacto.

En síntesis, la reducción de la tarifa pagada por los clientes de OSE, sea a través del cargo fijo, a través del cargo variable, o de una combinación de estas, se podría instrumentar sin que esto implicara un riesgo de un incremento de la demanda inoportuno en esta coyuntura. Otra preocupación que podría estar presente es el estado de las cuentas públicas, pero ese no fue el argumento esgrimido por las autoridades.

Para dar una idea de las magnitudes involucradas se comparte información publicada por OSE correspondiente a 2022. Según esta información, los ingresos mensuales por la totalidad de sus clientes de Montevideo por concepto de cargos variables fueron de nueve millones de dólares, y los correspondientes a cargos fijos cinco millones de dólares.⁹

Más allá de la coyuntura

Que el corto plazo es relevante está fuera de discusión, incluso alguien podría afirmar que es lo único que importa, ya que, como afirmara un famoso economista, en el largo plazo todos vamos a estar muertos. Pero también importa el futuro, y es necesario no dejar fuera de la conversación a las futuras generaciones.

En 1961 existían disponibles en el mundo 13.632 metros cúbicos de agua dulce internos renovables por cada habitante. Actualmente la cantidad es sensiblemente menor: 5.499 metros cúbicos. En Uruguay, la disponibilidad en igual período pasó de 35.999 a 26.888.¹⁰ Disponemos, por lo tanto, de cinco veces más agua dulce renovable por habitante que lo que se tiene en promedio en el mundo. Tenemos una posición privilegiada que deberíamos cuidar. Una forma de hacerlo es promoviendo la recomendación que nos dice “Agua que no has de beber, déjala correr”.

Para custodiar adecuadamente este recurso estratégico enfrentamos un doble desafío: realizar las inversiones necesarias para que toda la población del país tenga, como lo establece la Constitución, acceso al agua potable en todo momento, y asegurar la sostenibilidad en el tiempo del recurso hídrico del que disponemos haciendo nuestra la afirmación de que no heredamos la tierra de nuestros padres, sino que la tomamos prestada de nuestros hijos.

Para el largo plazo se requieren inversiones, y para el corto plazo se requiere resarcir de alguna manera a los clientes de OSE por los daños y perjuicios que les está ocasionando la calidad del agua que reciben. No es un buen antecedente que, frente al incumplimiento de una obligación que tiene rango constitucional, nos quedemos cruzados de brazos. Se ha planteado que en estos momentos OSE no puede perder ingresos porque tiene necesidad de invertir. No obstante, el ahorro por no resarcir a los clientes por daños y perjuicios no debería ser considerado una fuente adecuada de financiamiento.

La forma más sencilla y seguramente menos costosa de resarcir por daños y perjuicios es rebajando las tarifas. Existen varias alternativas para instrumentarlo que no generarían el riesgo de que exista un aumento inoportuno en la cantidad demandada de agua.

“Créanme que no existe el sufrimiento eterno, la pena infinita, el recuerdo imborrable... todo se olvida...”.¹¹ Esperemos que antes del olvido hayamos aprendido la lección.

Carlos Grau Pérez es economista, investigador del CINVE, docente universitario y máster en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica.