Esta columna procura echar luz, en una primera instancia, sobre una gráfica que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) presentó en la Comisión del Parlamento que estudia la Rendición de Cuentas. No es una gráfica más de tantas: es central para la línea argumental con la que el gobierno pretende caracterizar su gestión. Pretende ilustrar, a la vez, que no hubo recorte de gastos y, con la intención de disuadir a quienes piden mayores incrementos en esta Rendición, señalar que ya hay aumentos previstos para 2023 y 2024, asignados en las instancias presupuestales anteriores. Sin embargo, basta mirar con cuidado para constatar que la pintura que se expone es parcial y sesgada, lo que se explica en la primera parte de esta nota.
En la segunda parte haremos otra lectura de la situación fiscal, poniendo foco en lo que consideramos relevante: el gobierno recortó fuertemente el gasto al principio del período y lo expande al acercarse las elecciones. Además, mostraremos que flexibilizó los tres pilares de la regla fiscal, y que los principales incrementos de gasto que está haciendo no los registra en el déficit fiscal, lo que va a dejar una pesada herencia al próximo gobierno.
A continuación, les presentamos la gráfica en cuestión.
Una gráfica parcial y sesgada
A continuación, compartimos algunos cuestionamientos técnicos a la gráfica, y a la lectura que el gobierno hace de ella.
La gráfica presenta sólo la mitad del gasto. En realidad, la gráfica no presenta todos los gastos, sino sólo aproximadamente la mitad del gasto, lo que no se aclara. Para aquilatar las magnitudes de lo que estamos hablando: para 2019, la gráfica marca 9.980 millones de dólares, cuando en realidad el gasto presupuestal total fue de 18.400 millones de dólares.
La gráfica se titula “Recursos asignados 2020-2024 - presupuesto y rendición de cuentas”. Dada las diferentes magnitudes señaladas, se puede inferir que sólo se presentan las denominadas “partidas limitativas”, con la salvedad del Fondo Covid, que se analiza más adelante. Las “partidas limitativas”, por oposición a las “partidas estimativas”, son aquellas en que el crédito presupuestal no se ajusta automáticamente en función de alguna variable exógena. Las partidas estimativas son importantes y representan aproximadamente la mitad del gasto total. Son ejemplos de partidas estimativas –no consideradas en la gráfica– la asistencia financiera a la seguridad social, los intereses de la deuda, la insuficiencia financiera del Fonasa, la partida para las intendencias, la partida para juicios, etcétera. Pero esto no se aclara, y difícilmente un lector no avezado en la técnica presupuestal pueda percatarse de ello.
¿Por qué nos debería importar? Cuando se analiza el gasto, lo relevante es la evolución del gasto total, no sólo de una parte de este. Así, por ejemplo, si baja la asistencia financiera a la seguridad social o los intereses (gasto endógeno), habrá más margen para incrementar el gasto discrecional sin afectar el gasto global; o al revés, si el gasto endógeno aumenta, habrá menos espacio para incrementar el gasto discrecional. Mirar sólo una parte del gasto, como se sugiere con esta gráfica, es una visión parcial que no da una idea de los recursos que realmente se ponen a disposición para financiar el conjunto de las políticas públicas.
Queda claro que el MEF, disponiendo de una proyección de los créditos presupuestales, elige presentar una proyección parcial de estos para abonar sus argumentos, pero decide no aportar la consistencia entre los créditos presupuestales y las proyecciones fiscales, que es lo que realmente importa para una discusión presupuestal seria, como fuera solicitado por los parlamentarios del Frente Amplio (FA) varias veces, en cada instancia presupuestal. Sin esto, toda la discusión presupuestal carece de ancla. Por un lado, el Parlamento discute y aprueba asignaciones presupuestales y, por otro, en forma totalmente disociada, se presentan proyecciones fiscales, pero sin establecer el vínculo entre ambas.
La gráfica compara cosas que no son comparables e induce a lecturas erróneas. La gráfica pretende mostrar un aumento del gasto de 5,9% real entre 2019 y 2024, pero esta comparación es engañosa. Para 2021 a 2024 se considera el crédito presupuestal y se lo compara con lo efectivamente ejecutado en 2019 y 2020. Sin embargo, siempre hay un porcentaje de subejecución del orden del 6% en las partidas limitativas. Por tanto, para hacer una comparación correcta, debiera considerarse crédito con crédito, o ejecución con una proyección de la ejecución.
De otra manera, se está sesgando la comparación para mostrar un incremento de gasto mayor del que efectivamente se va a verificar. En síntesis, si ajustamos por la subejecución, la gráfica evidencia que el gasto en 2024 estaría en niveles similares a 2019, y no por encima como se pretende mostrar.
En la gráfica se incluyen 200 millones de dólares de aumento de gasto que no son tales. En el último presupuesto, las asignaciones familiares del Plan de Equidad, que eran brindadas por el Banco de Previsión Social (BPS) –y financiadas dentro de la asistencia financiera–, pasaron a ser de cargo del Ministerio de Desarrollo Social (Mides). Esto se tradujo en un incremento espúreo de los créditos presupuestales del ministerio. Sin embargo, se lo incluye en la gráfica como si fuera un incremento genuino de gasto, cuando en realidad sólo es un asiento contable, que no implicó ningún cambio para quienes reciben la prestación. Huelga señalar lo cuestionable que resulta la decisión adoptada en una gráfica que pretende presentar “asignaciones de recursos”.
Es imposible verificar la información presentada, si el MEF no explicita la proyección de refuerzos que se prevé. En la gráfica, los refuerzos de rubro se presentan junto con las asignaciones aprobadas por leyes presupuestales. Sin embargo, los refuerzos de rubro son una ampliación presupuestal que el Poder Ejecutivo puede disponer en forma discrecional por fuera de la aprobación expresa de créditos que hace el Parlamento. Por tanto, si el MEF no explicita el monto global de los refuerzos de rubro que está previendo otorgar para 2023 y 2024, es imposible evaluar la verosimilitud de los montos que el MEF presenta en la gráfica. Los esfuerzos de los legisladores del FA para obtener esta información fueron vanos.
El monto de los refuerzos de rubro es significativo, y viene aumentando en forma acelerada al acercarse las elecciones, habiendo alcanzado los 800 millones de dólares en 2022. Compárese ese monto con los 75 millones de dólares de aumento de gasto que se asignan en esta Rendición de Cuentas para tener una idea de lo que cae, y no cae, bajo el radar de los parlamentarios.
No se sabe cómo se consideraron las partidas de gastos e inversiones que son nominales y no tienen asegurado un ajuste automático para mantener su valor real. Las únicas partidas que tienen asegurado un ajuste automático son las asignaciones para salarios. No es posible saber cómo se consideraron las partidas de gastos e inversiones proyectadas para expresarlas en valores reales, como se presentan en la gráfica. ¿Se las consideró como asignaciones nominales para 2023 y 2024, y por ende su valor real expresado a pesos de hoy es menor, o se las ajustó para mantener el valor real?
El MEF tampoco aclaró si en los valores que presenta en la gráfica, considera hacer uso de otras facultades que tiene para ampliar los créditos presupuestales, como la habilitación de créditos de gastos e inversiones hasta la variación del IPC para mantener el valor real de las asignaciones. El monto de este aumento de crédito puede ser bien significativo si el MEF decide usar esta facultad en forma intensiva. Pero tampoco lo sabemos.
Algunas consideraciones sobre el Fondo Covid. Se consideró que el gasto que hace este fondo no es presupuestal, en tanto se lo definió en una fuente de financiamiento que no se incluye en el presupuesto (“fondos de terceros declarados por ley”). Tiene la particularidad que el crédito se ajusta automáticamente, y por tanto no se requiere la aprobación previa de una “autorización máxima a gastar” del Parlamento. En definitiva, el crédito del Fondo Covid funciona como si fuera una partida estimativa, pero en este caso se ajusta en forma discrecional según lo que resuelva el Poder Ejecutivo.
Recordemos, además, que el Fondo Covid considera como gasto la reducción de ingresos del BPS y del Fonasa por la pérdida de recaudación asociada a la situación de la pandemia, de acuerdo con lo estimado por el gobierno, y ello se presenta en esta gráfica como “recurso asignado”, lo que es, por cierto, cuestionable.
No hay un criterio consistente para presentar las decisiones que afectan positiva o negativamente los ingresos fiscales. En la gráfica se suma a los gastos la baja de ingresos tributarios por las medidas de reducción del IRPF y el IASS. Sin embargo, no se presentan las medidas que el gobierno resolvió y que implicaron un aumento de los ingresos, como la reducción en la bonificación por las compras con medios electrónicos de pago o el ajuste de la BPC por la variación del índice medio de salarios, en lugar de la inflación, lo que implicó una mayor recaudación de IRPF y IASS. Una vez más, no se presenta un criterio consistente, sino que se hace una selección sesgada.
Más allá de las evidentes complejidades del tema, confiamos en que la precedente exposición alerte al lector no experto acerca de las limitaciones, opacidades, cuestionables y/o sesgadas intenciones (cada uno sabrá elegir) de la gráfica presentada.
El ciclo fiscal-electoral en curso
La presentación de la gráfica no puede ocultar que, en realidad, el gobierno está impulsando un clásico ciclo fiscal-electoral. La estrategia fiscal, con un recorte inicial y una expansión posterior, estaba diseñada de antemano (téngase presente que el Decreto 90/020 de recorte generalizado es de marzo de 2020), aunque después la pandemia complejizó el partido. Por un lado, el gobierno debió gastar en algunos rubros más de lo previsto para amortiguar los impactos de la pandemia, pero, por otro, es indudable que la propia pandemia tuvo un papel a la hora de apaciguar las resistencias al ajuste fiscal que se estaba llevando adelante.
El gasto presupuestal, que es el gasto normal del gobierno, se recortó drásticamente en 2020. Eso es indiscutible. El recorte en términos reales expresado en dólares fue de 340 millones de dólares. No nos podemos sorprender, había sido un “compromiso electoral”. Lo que no se había anunciado era que el ajuste fiscal iba a consistir básicamente en la reducción de los salarios públicos y las pasividades: a 2022 la masa salarial del gobierno se redujo en 0,5% del PIB y las pasividades en 0,6%.
Después el gobierno entrevera la baraja y trata de disimular el recorte. Aduce que era necesario recortar el gasto normal (el presupuestal) para enfrentar los gastos extraordinarios de atender la pandemia. Tengamos presente, sin embargo, que los anuncios de la campaña electoral y que el Decreto de recorte del gasto es del 11 de marzo de 2020, bastante anteriores a las medidas que se fueron tomando por la pandemia.
Al gobierno le cuesta reconocer que recortó el gasto y trata de vestirlo de eficiencia. Ojalá hubiera habido reformas que generaran mayor eficiencia y efectividad del gasto público, pero no es el caso. Para ejemplificar lo que decimos pongamos el caso de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). La masa salarial de ANEP en 2022 era 120 millones de dólares inferior a 2019 en términos reales. Eso es simplemente la reducción del salario real de los docentes y la menor cantidad de horas docentes. Si sumamos lo que se sacó a los docentes en estos tres años en términos reales, llegamos a los 280 millones de dólares. Basta ver la situación de la educación y las enormes necesidades y desafíos que enfrenta. Esto no es ahorro, no es eficiencia, sólo se lo puede catalogar de recorte, un recorte que compromete el futuro.
El 2022 marca el punto de inflexión entre el recorte de los primeros dos años y la expansión de gasto que se prevé en los dos que restan del período de gobierno. Ese año el gasto presupuestal empezó a crecer levemente (1,1%), luego de dos años de caída. Estamos considerando el gasto presupuestal (que no incluye el Fondo Covid), sin los certificados de crédito, que son un monto muy importante, y que mayormente corresponde a devoluciones de impuestos a los exportadores y otros mecanismos de estímulos tributarios, que distorsionan los números.
En realidad, en 2022 la expansión del gasto de la administración central y los organismos del 220 de la Constitución fue bastante mayor, de 3,2%. Sin embargo, esto quedó amortiguado porque el gasto endógeno, que es aquel que el gobierno no puede controlar directamente, se redujo de manera significativa. Por un lado, la baja de los salarios repercutió en la caída de las pasividades y, por otro, la baja del tipo de cambio redujo los intereses sobre la deuda en dólares. Ambos factores son transitorios y su reversión tendrá un impacto fiscal significativo al incrementar el déficit.
Los salarios se van a recuperar y esto va a repercutir, con un rezago de un año, en un aumento de las pasividades, y por ende en una mayor asistencia financiera al BPS. Por otra parte, la baja del tipo de cambio está afectando la competitividad de la economía y no parece sostenible. En definitiva, el gasto endógeno está exacerbando el ciclo fiscal y, en ausencia de correctivos, va a presionar en el sentido del aumento del déficit, al comienzo del próximo gobierno.
La tónica expansiva quedó en evidencia en la Rendición de Cuentas aprobada el año pasado, que incrementa el gasto para 2023 y 2024 en 450 millones de dólares, aunque el gobierno lo haya querido disimular diciendo que asignaba 226 millones de dólares. Ahora nos enteramos que, ya en 2022, el MEF había aumentado significativamente el gasto en forma discrecional mediante refuerzos de rubro por 800 millones de dólares (contrástese ese monto con los 75 millones de dólares de aumento de gasto que se asignan en esta Rendición de Cuentas).
El ciclo fiscal-electoral no sólo aumenta el gasto, sino que también baja impuestos, aunque la situación fiscal no lo aconseje. La baja del IRPF y del IASS, ya aprobada, cuesta unos 110 millones de dólares, y la que se propone, en esta Rendición de Cuentas, otros 50 millones.
Además, por fuera de todo esto, el gobierno está invirtiendo en rutas y en los asentamientos, pero no lo está registrando como déficit fiscal ni como deuda. Incluso en esta Rendición de Cuentas el principal incremento de gasto respecto del año pasado no está en lo que se asigna directamente, sino en el gasto que se hace por fuera del “perímetro fiscal”. Las inversiones en rutas por medio de la CND aumentan en 400 millones de dólares en relación con lo que se planteaba el año pasado en la Exposición de Motivos que acompaña al proyecto de ley, pero, para esto, en la propia Rendición de Cuentas, sólo se asignan 25 millones de dólares. Es decir, los principales incrementos de gasto no se ven en las asignaciones de la Rendición de Cuentas, y se sustraen de la discusión y aprobación del Parlamento. Como consecuencia, el gobierno va a dejar obligaciones sin registrar fiscalmente por más de 2% del PIB, lo que compromete a los próximos gobiernos, que deberán hacerse cargo, asumiendo y registrando ese déficit fiscal.
Flexibilización de la regla fiscal y el ciclo fiscal electoral
Aunque el equipo económico no lo reconozca, este año se flexibilizaron los tres pilares de la regla fiscal. En primer lugar, la meta de resultado fiscal estructural para 2023, que depura el resultado fiscal observado de los efectos excepcionales y de los asociados al ciclo económico, pasa de un déficit de 2,5% del PIB, previsto en la Rendición de Cuentas del año pasado, a un déficit de 2,7% del PIB en esta. Es decir, a mitad de este año, con las cartas vistas, se está flexibilizando la meta para este mismo año. Por cierto, la baja de impuestos que promovió el gobierno este año corresponde justamente a 0,2% del PIB, igual magnitud que la flexibilización de la meta.
En esta Rendición de Cuentas también se flexibiliza el segundo pilar, el tope de gasto. Esto permitiría que el gasto crezca a un ritmo del 2,8%, en lugar del 2,1% como era hasta ahora. El tope de gasto se fija en función de la evolución del PIB potencial de la economía, pero no hay ninguna explicación que justifique que hoy el producto potencial sea tanto mayor que hace un año. Además, hay que tener en cuenta que este año la regla permitiría una expansión del gasto permanente bastante mayor, en tanto ese porcentaje aplica sobre el gasto total del año anterior, incluyendo el Fondo Covid.
Respecto del tercer pilar, el tope de deuda, este año se amplió en 660 millones de dólares, con el argumento de la sequía, haciendo uso de la facultad de ampliar el tope hasta 30% ante situaciones excepcionales. En realidad, los menores ingresos y los mayores gastos debido a la sequía son por montos totalmente menores y lo que está detrás de la flexibilización es una caída de los ingresos por la diferencia cambiaria con Argentina, la decisión del gobierno de bajar impuestos (IRPF y IASS) y el aumento del gasto en esta segunda parte del período de gobierno.
En definitiva, lejos de pinturas y relatos, podemos afirmar que primero hubo recortes y ahora hay expansión del gasto; que hay una “rendición de cuentas” poco transparente y que minimiza la capacidad de control de los parlamentarios; que la gestión presupuestal y fiscal recurre a cuestionables prácticas en materia de registración; que los pilares de la regla fiscal se han flexibilizado; que está en curso un despliegue del gasto con lógica y objetivo electoral; y que el próximo gobierno, sea cual fuera su orientación política, la tendrá difícil para enderezar el rumbo.