Las políticas públicas deben ser evaluadas, y para hacerlo se pueden utilizar indicadores cuantitativos de insumos, de procesos o de productos. Desde hace más de medio siglo, la referencia mundial en recopilación y presentación de estadísticas comparables sobre recursos humanos y económicos involucrados en el área de la ciencia y tecnología es el denominado Manual de Frascati. A partir de su puesta en funcionamiento en 2007, la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) comenzó a relevar anualmente los gastos en el sector usando las pautas que contiene este manual.
Las instituciones públicas relevadas incluían las principales productoras de ciencia y tecnología y también, con el correr del tiempo, otras que contaban con aportes más marginales o esporádicos. No obstante, de casi una centena relevadas consecuentemente, informaban menos de 40. Los datos permitían establecer indicadores de referencia, como la inversión en actividades de ciencia y tecnología (C+T o ACT) y su relación con el PIB. Pero, desde hace dos años, la Contaduría General de la Nación (CGN), dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), tomó también injerencia en el relevamiento. Su primer informe, referido a lo ejecutado en 2022, fue difundido en marzo y generó mucha discusión mediática, dado que aparecían reparticiones que previamente no habían contribuido de modo importante al gasto público en el sector (por ejemplo, Presidencia de la República, Ministerio del Interior, Ceibal).
En los dos primeros casos, el aporte anterior fue poco relevante o no fue informado. En el caso de Ceibal, por su parte, la nueva información multiplicaba por 30 los datos anteriores. Esto fue justificado por un cambio en el modo de categorizar la información reportada. Las tres instituciones señaladas pasaban a aportar, en conjunto, el 25% del gasto público en actividades de C+T de 2022, y daban cuenta del total del incremento observado con respecto a 2018. En 2022, la inversión pública total en estas actividades ascendió a 18.203 millones de pesos corrientes (unos 442 millones de dólares), un récord que representaba un 0,62% del PIB, y así fue proclamado por las autoridades.
ACT e investigación y desarrollo (I+D)
En el Manual Frascati se describen detalladamente las diez actividades que componen el indicador ACT. Estas incluyen tres muy conocidas, que son la investigación básica, la investigación aplicada y el desarrollo experimental, pero también son incorporados como contribución los gastos correspondientes a estudios de factibilidad o políticos, evaluaciones programáticas, servicios de salud especializados, procesos de testing y estandarización de técnicas, actividades de apoyo de diverso tipo y los denominados servicios tecnológicos.
Por su parte, las tres primeras actividades, que son consideradas las más relevantes, conforman en conjunto el indicador investigación y desarrollo científico, o I+D. Este indicador no sólo es utilizado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos como el indicador de insumo jerarquizado en la temática, sino también, directa o indirectamente, por múltiples instituciones y organismos vinculados a la economía y al desarrollo productivo y social.
Los datos de 2023
Recientemente, el MEF publicó en su web los “Gastos e inversiones en ciencia y tecnología 2023”. Una información similar había sido adelantada cuando el Poder Ejecutivo envió al Parlamento la última rendición de cuentas en junio, pero en ese momento presentada como “Investigación y desarrollo científico y tecnológico”. Es incorrecto, por impreciso, presentar la información nacional como lo hizo el MEF en la rendición de cuentas 2023, y es correcto hacerlo como está planteado ahora en la web. No obstante, como no se diferencia la I+D propiamente dicha, esto genera confusiones en la comunicación.
En ese sentido, el MEF informa que en 2023 la ejecución pública en ACT alcanzó los 26.617 millones de pesos corrientes (unos 694 millones de dólares); es decir, pasó a representar el 0,89% del PIB. En un año la inversión pública en ACT se incrementó 58%, o sea, unos 255 millones de dólares.
En el cuadro se puede visualizar cuál es el peso de cada actividad y cómo se distribuye de acuerdo con los componentes tradicionales del presupuesto. Hemos diferenciado, generando un subtotal, el peso de la I+D por los motivos que esgrimimos más arriba.
Se incrementó la ACT, pero no la I+D
Los datos anteriores, relevados por la ANII, indican para el período 2017-2019 un promedio anual de gasto público en ACT que representaba el 0,54% del PIB. Por su parte, el promedio de I+D pública para este trienio fue de 0,36%, con un valor máximo en 2018 equivalente al 0,40%.
Del análisis del cuadro, y en comparación con lo anterior, podemos decir lo siguiente. Primero, la metodología actual del relevamiento llevado adelante por el MEF ha permitido capturar con mayor amplitud la información sobre el gasto público en actividades de ciencia y tecnología, y más instituciones y programas han podido ser incluidos en el relevamiento. Segundo, de acuerdo con ello, el gasto público en ACT se ha incrementado nuevamente en forma importante durante 2023. Tercero, lo anterior no deriva de incrementos del gasto en I+D, sino en las demás actividades y, en particular, en los denominados servicios científico-tecnológicos y actividades de apoyo. Estos dos componentes sumados representan más que la I+D propiamente dicha. Cuarto, la inversión pública en I+D, con relación al PIB, se mantiene en el rango histórico, que tuvo su máximo en 2018 (0,40%). Finalmente, en quinto lugar, las remuneraciones, es decir, lo invertido en recursos humanos, significan las dos terceras partes de la inversión en I+D, mientras que representan menos de la mitad cuando se consideran las otras actividades de ciencia y tecnología.
Por otra parte, un estudio más fino sobre la participación de las distintas instituciones en las actividades descritas, que por motivos de espacio no se desarrollan aquí, nos indica lo siguiente. En primer lugar, dentro de la I+D, la contribución de la Universidad de la República (Udelar) es máxima, y es seguida por el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), la ANII, el Laboratorio Tecnológico de Uruguay (LATU), el Institut Pasteur, el Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable (IIBCE), la Universidad Tecnológica (UTEC) y el Programa de Desarrollo de Ciencias Básicas (Pedeciba). En conjunto, estas ocho instituciones dan cuenta del 75% del gasto en I+D. El resto es aportado, mayoritariamente, por la Intendencia de Montevideo (IM) y UTE. En segundo lugar, las instituciones más involucradas en actividades de apoyo y servicios tecnológicos son también UTE y la IM, que, sumadas, aportan la mitad del gasto total en estos dos rubros. Por último, en tercer lugar, si comparamos los aportes totales al gasto en ACT de estas dos últimas instituciones, podemos afirmar que el de la IM es similar al de la Udelar, y que el de UTE es equivalente al del INIA, la UTEC, el LATU, el Institut Pasteur y el Pedeciba sumados.
Todo lo anterior nos lleva a sostener que, si bien actualmente disponemos de un proceso de relevamiento de información más amplio y potente, se debe ser cuidadoso al momento de manejarse públicamente, pues es frecuente la confusión respecto de los indicadores y sus significados, incluso en ámbitos académicos y políticos. Por tanto, sostenemos que aquí, como se hace en todos los países desarrollados y por parte de todas las instituciones referentes internacionales, el indicador apropiado a ser utilizado es el de I+D.
En esta nota nos hemos referido a la esfera pública, pero una labor similar se podría realizar con respecto al sector privado, a los indicadores sobre el comportamiento innovador empresarial y a los resultados obtenidos en las encuestas de innovación en el país. Digamos, por ahora, que el gasto en I+D de las empresas, ya sea I+D interna o externa adquirida, se correlaciona directamente con su carácter innovador. Por esto también existe otra guía, el Manual de Oslo, que define conceptos y clarifica las actividades consideradas innovadoras y en las que el indicador I+D es central.
Dado que próximamente dará inicio un nuevo gobierno que tiene definido jerarquizar el área, tanto institucional como financieramente, parecía oportuno analizar la información del MEF y, sobre todo, clarificar ciertos conceptos.
Edgardo Rubianes es doctor en Biología. Fue presidente de la ANII.