Política pública para el sector ganadero

Los desafíos actuales de la ganadería

Hasta hace algunos años, los desafíos principales de la actividad ganadera tenían un fuerte componente local, ya que la mayor parte de lo producido estaba destinado al consumo interno. A finales del Siglo XX y comienzos del XXI, la relación se invirtió y hoy más del 70% de lo producido se destina a mercados externos. Esto tiene como consecuencia que lo que sucede afuera del país −en gran parte− moldea los nuevos desafíos de la ganadería. Los precios externos y las condiciones comerciales, los aranceles y las barreras técnicas, los cambios en las preferencias de los consumidores extranjeros, entre otros factores, constituyen los ejes conductores de la realidad de toda la cadena de valor.

Más recientemente, la ganadería ha sido puesta en el banquillo de los acusados, señalada por muchos como una gran responsable del calentamiento global. Para el caso de Uruguay, la actividad agropecuaria tiene un peso fundamental en las emisiones de CO2, ya que explica el 66% del total nacional. Además, el sector agropecuario explica el 92% de las emisiones de metano del país, en especial, el ganado vacuno no lechero da cuenta del 86%. Aun cuando en el crecimiento global de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) Uruguay no tiene relevancia alguna por su tamaño, eso no quita que los compradores extranjeros estén dispuestos a imponer restricciones al comercio, basados en el argumento de que es necesario reducir las emisiones globales por el bien del planeta. De manera que, para un exportador de alimentos como lo es Uruguay, la forma en que se resuelve este dilema o tensión entre producción y cuidado del ambiente ha pasado a estar en el centro de la agenda de política pública dirigida hacia el sector ganadero, y va a seguir estando por un buen rato.

Ahora bien, cualquier estrategia de crecimiento de la ganadería uruguaya sólo puede pensarse en términos de una mayor expansión de las exportaciones, dado que el mercado interno no tiene ninguna posibilidad de absorber un volumen mayor del producto (sea carne, leche o lana). Pero producir más para exportar más conlleva un aumento de emisiones totales, por lo que para el país es esencial mostrar que puede reducir la intensidad de emisiones, esto es, que puede reducir los GEI por unidad de producto.

Hay dos vías a recorrer para lograr un crecimiento de las exportaciones: un aumento de la productividad media que posibilite una reducción en la intensidad de emisiones de GEI; y una mejora en las condiciones de acceso a los mercados importadores, en particular aquellos mercados con mejores perspectivas de crecimiento como los del sudeste asiático. Las dos vías mencionadas son complementarias y deben recorrerse en paralelo, teniendo en cuenta que el gran desafío para Uruguay es consolidar un sistema de producción sostenible económica, ambiental y socialmente, y mostrar al mundo sus cualidades.

Uruguay, como exportador de poco volumen (5% de las exportaciones mundiales de carne vacuna), debe buscar siempre la calidad como atributo principal, no solo del producto en sí mismo, sino del proceso productivo. El cuidado del ambiente y el bienestar animal, la preservación de los pastizales naturales y del monte nativo, así como la inocuidad de los productos finales son, cada vez más, exigencias ineludibles para el sector.

Productividad y heterogeneidad a nivel primario

A nivel del sector primario, las estrategias de crecimiento se enfrentan a una realidad que es heterogénea en varias dimensiones, tanto desde el punto de vista de los sistemas de producción (cría, engorde, base pastoril o confinamiento), como de la orientación del negocio, la mayor o menor integración de la cadena, el tamaño de las operaciones o las posibilidades de acceso a financiamiento. Además, si bien la ganadería enfrenta problemas de distinto tipo, algunos de ellos están fuera del alcance de los tomadores de decisión locales (oferta y demanda mundial, variabilidad de los mercados, clima, etcétera), mientras que otros son domésticos y por lo tanto solucionables, al menos en potencia (como, por ejemplo, los problemas de raíz tecnológica y los de carácter institucional).

Los lineamientos de política para la ganadería deberían partir entonces de reconocer la heterogeneidad del sector, de forma de arribar a instrumentos diferenciados de acuerdo con el objetivo buscado y el segmento de actores afectados por la política a implementar. Por ejemplo, de todas las empresas que participan del mercado de vacunos, aproximadamente la mitad registra ventas anuales de no más de 30 animales. En estos casos, el negocio ganadero es subsidiario de otras actividades, y no es esperable que los ingresos de los hogares involucrados se vean muy afectados por mejoras en la productividad ante la adopción de tecnologías avanzadas. Para desarrollar políticas diferenciadas, se necesita una mejor identificación de los públicos objetivos, sus diferentes restricciones, capacidades y potencial, de manera de adecuar los objetivos de política y los instrumentos específicos.

La promoción del crecimiento sostenible, en una perspectiva de largo plazo, contiene varias facetas: la investigación y la innovación, la difusión de las tecnologías, la capacitación de los agentes (técnicos, productores, trabajadores), la consolidación de sistemas de información y la facilitación del acceso a recursos financieros. Estas dimensiones se deberán integrar en un Programa Nacional de Desarrollo Ganadero que articule, en una propuesta coordinada por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), las respectivas acciones del propio ministerio, el INIA, el INAC, las universidades, el IPA, el Secretariado Uruguayo de la Lana (SUL), el BROU, el Instituto Nacional de Colonización (INC) y las organizaciones de productores y de la industria frigorífica.

En particular, el componente de capacitación debe estar dirigido especialmente a la subpoblación capaz de extraer el mayor provecho o que tiene más potencial de incidir en la performance global del sector. La capacitación es clave, porque la adopción de ciertas tecnologías demanda nuevas destrezas y habilidades y una mayor conciencia de los impactos ambientales de la actividad. El cambio técnico no sólo implica inversiones en capital o incorporación de nuevos insumos, también demanda esfuerzos no monetarios: cambios en las rutinas de trabajo, mayores exigencias de control y monitoreo, entre otras.

Esto requiere estar capacitado para gestionar los cambios y estar convencido de la validez de la propuesta. Se debe tener presente que productores ganaderos que llevan un tiempo considerable en el sector pueden tener la tendencia a hacer las cosas de una determinada manera y carecer de la visión necesaria para introducir cambios en sus sistemas de producción. Como agravante, no es esperable que productores ganaderos de avanzada edad (27% son mayores de 65 años) estén abiertos a introducir cambios drásticos en la forma de producir.

Condiciones de acceso a los mercados externos

En tanto el crecimiento de la ganadería va de la mano con el aumento de las exportaciones, la mejora en las condiciones de acceso a los mercados constituye una pieza clave de la estrategia. La carne vacuna uruguaya accede a todos los mercados relevantes del mundo, pero en varios casos, las condiciones de acceso de los competidores son relativamente mejores. Lo mismo se puede decir de la lana.

El proceso de negociación de cambios en las condiciones de acceso demanda tiempo y esfuerzo, así como capacidades profesionales que no se generan de un día para el otro, ni se pueden cambiar cada cinco años. Las acciones necesarias para mejorar las condiciones de acceso a los mercados importadores conllevan un esfuerzo de articulación institucional, donde el MGAP debe liderar estos procesos fortaleciendo sus propios cuadros y alineando a otros organismos. Parte de este trabajo consiste en mostrar y legitimar la forma de producir de Uruguay y esto requiere de acciones coordinadas con otros ministerios (Ambiente, Cancillería), con el INAC en el caso de las carnes y con el SUL en el caso de las lanas.

Concomitantemente, debe desarrollarse una base sólida de comunicación, para lo que se requiere de sistemas de información más completos y ambiciosos que se adecuen a las exigencias que sobrevengan en el futuro cercano −y, por supuesto, cuenten con un mayor compromiso de los agentes privados involucrados−. El actual sistema de trazabilidad del ganado vacuno es una carta de presentación insoslayable cuando se trata de abrir mercados. Sin embargo, temas emergentes vinculados a la huella ambiental, la protección de los ecosistemas naturales y la biodiversidad, requieren de un nivel superior de información.

Para mostrar que Uruguay logra reducir la intensidad de emisiones de la ganadería, objetivo esencial de la política pública, se requiere, por tanto, de un sistema de monitoreo y reporte adecuado. Esto requiere recursos adicionales y una mejora en los niveles de coordinación entre los actores, tanto públicos como privados. Un sistema de información más completo y potente que el actual implica una evaluación exhaustiva de las fortalezas y debilidades del sistema de trazabilidad (SNIG, Cajas Negras), un avance hacia la completa digitalización de los procesos y una incorporación de nuevas mediciones que permitan un mejor monitoreo de indicadores de productividad y del ambiente. Asimismo, la información da transparencia a los mercados permite mejorar la toma de decisiones de los agentes privados y suministra insumos para el diseño y evaluación de las políticas.

Conclusión

En términos de política pública, los esfuerzos del próximo gobierno en relación con el sector pecuario deben estar concentrados en torno a dos áreas: a) la promoción del crecimiento sostenible del sector y b) la mejora de las condiciones de acceso a los mercados importadores. Los lineamientos de política pública deben orientarse hacia el logro de un crecimiento sostenible, con capacidad de medir y difundir un conjunto de indicadores que sean esenciales para el monitoreo de los impactos económicos, sociales y ambientales de ese crecimiento. En paralelo, el MGAP debe liderar los esfuerzos institucionales para consolidar mejores condiciones de acceso a mercados importadores, mostrando las cualidades de los sistemas de producción y procesamiento de la ganadería uruguaya, y alineando intereses públicos y privados en el ámbito interno.

Las ideas expresadas en este artículo se basan en un trabajo publicado recientemente, que fue llevado adelante por el Instituto Juan Pablo Terra con el aporte de un grupo muy amplio de referentes sectoriales titulado Agro y Desarrollo. Aportes para la transformación productiva del país (disponible en: https://institutojuanpabloterra.org.uy/document/29-agro-y-desarrollo/).