Impuestos en el sector agropecuario y atraso cambiario

La discusión sobre la carga tributaria en el sector agropecuario y su contribución relativa a los ingresos del Estado es una controversia muy vieja en nuestro país. A lo largo de nuestra historia, en el debate se han cruzado argumentos sobre la pertinencia del uso de determinados instrumentos tributarios, sobre la conveniencia de aumentar o disminuir la carga tributaria aplicable sobre las actividades agropecuarias, o sobre las razones por las que este sector ha tenido, y parcialmente aún mantiene, un régimen tributario diferente al que se aplica sobre el resto de las actividades empresariales. Las controversias sobre estos temas han sido persistentes y la mayor parte de las veces se ha convertido en un verdadero diálogo de sordos.

Una cara de la moneda

Ya a principios del siglo XX, con las reformas de José Batlle y Ordóñez para lograr aforos individuales¹ sobre los predios rurales como base imponible de la contribución inmobiliaria, algunos sectores hablaban de la “bomba de succión” que la capital del país ejercía sobre la campaña, dado que en aquellos años la contribución inmobiliaria (urbana y rural) era el impuesto directo más importante del Estado.

Sin embargo, cuando se analizan los datos de recaudación y el comportamiento de los ingresos fiscales derivados de los cambios legales de la época, la realidad mostró un efecto inmediato de aumento en la recaudación a valores corrientes, que en valores constantes se mantuvo estable por un corto período de tiempo, hasta 1917, cuando el brote inflacionario que se desató con la Primera Guerra Mundial terminó erosionando, nuevamente, los ingresos fiscales reales del Estado generados por este tributo.²

Si se considera el comportamiento de la recaudación en períodos más cercanos al presente, se observan cambios en la importancia relativa de la contribución inmobiliaria rural. La estructura de los ingresos tributarios de los gobiernos departamentales (GGDD), sin incluir a Montevideo, considerando la contribución inmobiliaria rural (CIR), la contribución inmobiliaria urbana y suburbana (CIU) y la patente de rodados (PR), revela que en 1990 la CIR era el principal ingreso tributario de los GGDD del interior del país, representando casi el 40% de los ingresos totales generados por estos tres impuestos. Sin embargo, en la actualidad, se aprecia que la CIR es el tercer impuesto en orden decreciente de importancia relativa en la recaudación de los GGDD, representando apenas el 20% del total y ubicándose detrás de la PR (55%) y de la CIU (25%).

Si se analizan las contribuciones especiales de seguridad social, tributo con un régimen específico para el sector agropecuario en el “Régimen rural de aportes al BPS”, con su marco normativo en la Ley 15.852 de diciembre 1986, puede apreciarse que el régimen tiene un carácter extraordinario y muy diferenciado del régimen general o de la normativa vigente para sectores de la industria y el comercio.

En efecto, este régimen implica que el sector agropecuario en su conjunto realiza una contribución económica por aportes patronales al sistema de seguridad social menor que la mayoría de las restantes actividades productivas. En su actual configuración, el aporte patronal rural por los trabajadores dependientes equivale a una alícuota del orden del 2% de la masa salarial total, lo que representa, aproximadamente, la cuarta parte de la contribución patronal que realizan los sectores de industria y comercio, que tributan el 7,5% sobre el salario nominal de sus dependientes.

Esta situación diferencial conduce a que, si se analizan las posiciones de los distintos regímenes sectoriales, la caja rural es la que presenta el mayor déficit entre los sistemas administrados por el Banco de Previsión Social (rural, industria y comercio, civil y escolar, servicio doméstico).

Esta situación excepcional no fue abordada en la reciente reforma del régimen previsional y jubilatorio, quedando como un tema pendiente para la discusión que se debe nuestro país respecto del futuro del sistema de seguridad social.

La otra cara de la misma moneda

La Oficina de Programación y Política Agropecuaria (Opypa), dependiente del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), presenta desde hace ya muchos años un informe de “Recaudación y presión fiscal en el agro”, cuyos resultados tienen la particularidad de ser expresados en dólares estadounidenses. El indicador de “presión fiscal sectorial” procura determinar la importancia relativa de los pagos efectivos por concepto de tributos (considerando los impuestos y el aporte patronal a la seguridad social) respecto del PIB sectorial, ambos en valores corrientes.

Desde el punto de vista del análisis tributario, la opción metodológica de implementar las estimaciones en dólares corrientes ameritaría serias objeciones técnicas. Sin embargo, dada la importancia del sector agropecuario en la economía nacional, y teniendo en cuenta la relevancia que tienen las transacciones en dólares estadounidenses en la operativa normal de la mayor parte de las actividades agropecuarias, puede admitirse que a partir de dicha información se realicen comparaciones entre distintos períodos.

Las objeciones técnicas guardan relación con que el comportamiento del tipo de cambio incide, y en muchos casos hasta distorsiona, los resultados específicamente tributarios. En este sentido, corresponde subrayar que en el propio informe de Opypa se advierte que “los resultados se presentan en dólares corrientes, por lo que, además de las variaciones atribuibles a la recaudación efectiva, el valor está determinado por la evolución del tipo de cambio nominal al momento de la erogación de cada impuesto. Este último aspecto es muy relevante este año, ya que la cotización promedio anual del dólar cayó en 2023”.³

Considerando los datos del informe de Opypa (2023) referidos a la estimación de la contribución del sector agropecuario a la recaudación tributaria, puede apreciarse que, en el transcurso del último año, los aportes patronales al BPS y la CIR aumentaron de manera muy importante respecto del año anterior. En concreto, expresada en dólares corrientes, la recaudación anual por concepto de aportes patronales al BPS, para 2021, 2022 y 2023, alcanzó los US$ 25,5 millones, US$ 30,5 millones y US$ 35,9 millones, respectivamente. Por su parte, para los mismos años, la recaudación anual en concepto de CIR se ubicó en US$ 79,7 millones, US$ 90,9 millones y US$ 107,0 millones, respectivamente.

Es importante aclarar que, en esos tres años, no hubo cambios normativos ni innovaciones en las formas de cálculo para ninguno de los dos tributos señalados. En ambos casos, la liquidación de los tributos está asociada, directamente, a las hectáreas (Coneat 100). Por ende, en la medición general para todo el sector, se podría afirmar que los cambios en el ingreso de la recaudación obedecerían exclusivamente a la diferencia entre la evolución del indicador de ajuste de los pesos uruguayos nominales y la cotización del dólar al momento del pago efectivo de los impuestos.

Las contribuciones especiales de la seguridad social derivadas del régimen rural de aportes al BPS se liquidan en función de las BPC (bases de prestaciones y contribuciones), que ajustaron en dicho período considerando la evolución del índice medio de salarios (IMS) elaborado por el Instituto Nacional de Estadística (INE), mientras que la CIR ajustó las bases imponibles del valor de la tierra por el índice de precios del consumo (IPC), también elaborado por el INE.

De este modo, se puede observar que los aportes patronales al BPS aumentaron en dólares corrientes 3,2% en 2021 respecto al año anterior, y siguieron aumentando, creciendo 9,6% en 2022 y 17,7% en 2023, en tanto que la recaudación por concepto de CIR aumentó, en dólares corrientes, 6,1% en 2021 respecto del año anterior, 14,1% en 2022 y 17,7% en 2023.

Los aumentos sostenidos e incrementales, para ambos tributos y en dólares corrientes, son muy importantes y obedecen exclusivamente a la existencia de divergencias entre los indicadores utilizados para ajustar las bases imponibles, a saber, los ajustes nominales en moneda nacional correspondientes a las variaciones del IMS y el IPC, y la evolución del tipo de cambio en tanto moneda operativa relevante para la determinación de los ingresos del sector agropecuario.

El informe de Opypa estima que, aun con una caída muy importante en la recaudación de los impuestos a las rentas (IRAE e Imeba) respecto del año anterior, producto de la sequía y la caída de los precios (en particular la ganadería), la presión fiscal (total de tributos respecto del PIB sectorial) del sector agropecuario en dólares para 2023 ascendió a 6,7%, una cifra superior a los dos años anteriores, cuando había alcanzado 6,4%.

La estimación del “total de impuestos al agro” para 2023 que presenta el informe de Opypa arroja una cifra algo menor a US$ 300 millones. Por otra parte, si se consideran las exportaciones de Uruguay en 2023, se observa que los principales bienes exportados de origen agropecuario ascienden a una cifra próxima a US$ 6.000 millones (atribuible a la caída de la producción de soja). En un año récord como fue 2021, habían alcanzado una cifra del orden de US$ 7.000 millones.⁴

Teniendo en cuenta estos datos –la recaudación total de impuestos del sector, que asciende aproximadamente a US$ 300 millones, y las exportaciones de bienes agropecuarios, que es del orden de US$ 6.000 millones– bastaría entonces que el “atraso cambiario” que se acumule en un año fuera superior al 5% para que el impacto en el ingreso superara las cifras referidas a la totalidad de su tributación anual. Esto implica que, en conjunto, el sector agropecuario perdió mucho más entre 2022 y 2023 por la apreciación real de la moneda nacional que por el pago de todas sus obligaciones tributarias.

Para dimensionar el impacto, obsérvese que el “atraso cambiario” estimado respecto al dólar estadounidense acumulado en 2022 y 2023 ascendió a 23%, es decir, que impactó por más de cuatro veces del monto total de la carga tributaria que soporta el sector respecto de sus exportaciones.

Política económica integral y diálogo nacional

Parece evidente que el diálogo de sordos tiene algunas explicaciones que, al menos parcialmente, permitirían entender el posicionamiento de cada una de las partes en las controversias actuales sobre la presión fiscal que recaen sobre las actividades agropecuarias. Aquellos que reclaman por la baja contribución relativa del sector agropecuario se apoyan en argumentos basados en el excepcional régimen tributario que tienen estas actividades, y aquellos que entienden que el sector ha registrado un aumento sostenido de la contribución a la recaudación tributaria medida en términos de sus ingresos (dólares corrientes), en un contexto en que el “atraso cambiario” ha estado erosionando la competitividad del sector y generado pérdidas de rentabilidad durante los dos últimos años.

Resulta evidente que, si se consideran los órdenes de magnitud de ambos efectos, el impacto del “atraso cambiario” es, y continuará siendo, mucho más relevante, incluso considerando los eventuales impactos originados en los cambios tributarios que se procesan en cada período de gobierno. Desde el ámbito político se suelen discutir con mayor intensidad los temas tributarios, aunque desde el punto de vista de la presión fiscal efectiva medida en dólares el comportamiento del tipo de cambio desempeña un papel considerablemente más importante.

Por todo esto, es importante tener en cuenta que, si bien el sector agropecuario es más diverso de lo que se acostumbra considerar en las discusiones públicas, al evaluar la situación macroeconómica general de un país agroexportador como Uruguay es indudable que las actividades agropecuarias deben ocupar un lugar especial en la discusión integral del marco de la política económica.

Gustavo Viñales Guillama, contador público (Udelar). Máster universitario en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria (UNED, España). Profesor de la maestría y de los posgrados de Tributaria en la Udelar. Investigador asociado y coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario del Cinve.