Institucionalidad fiscal: ¿qué hacer?

A las puertas de un cambio de gobierno, transcurridos ya cuatro años desde que entró en vigencia una nueva regla fiscal –instaurada en la ley de urgente consideración en 2020–, y a la luz de los poco alentadores resultados fiscales registrados durante la actual administración, corresponde interrogarse sobre qué hacer con la institucionalidad fiscal en Uruguay.

En 2024, en pleno año electoral, la regularidad empírica conocida como “ciclo fiscal electoral” parece que no ha faltado a la cita. La evidencia disponible habla por sí sola: la adopción en 2020 de la regla basada en el resultado fiscal estructural (RFE) no ha sido eficaz para evitar lo que se ha observado reiteradamente con la política fiscal cuando se aproximan las elecciones generales. Este fenómeno ha sido examinado en la reciente publicación de Silvia Rodríguez Collazo en el blog Suma.¹

Un análisis del incumplimiento de las metas fiscales también puede leerse en el Informe del Consejo Fiscal Asesor del 9 de julio. De hecho, es posible afirmar que, según estimaciones propias del ciclo económico –alternativas a la realizada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)–, el RFE pasaría en 2023 de -2,8% a -3,1% del PIB (o incluso -3,2% del PIB), con lo que el desvío respecto de la meta establecida por el gobierno para ese año (-2,7% del PIB) sería aún mayor al mencionado en el referido informe (cuadro 1).

Las deficiencias que presenta la nueva regla del RFE no sólo se vinculan con que las metas fiscales planteadas por el MEF son meramente indicativas, ni con el hecho de que la normativa vigente no prevé mecanismos de enforcement que aseguren el cumplimiento de las metas, sino que tienen origen en las inadecuaciones de diseño, expuestas en reiteradas ocasiones en el blog Suma.²

Los problemas atañen, por un lado, a aspectos técnicos que desde hace mucho tiempo han sido advertidos y que han formado parte de los debates académicos internacionales sobre este tipo de reglas fiscales. Por otro lado, los problemas de diseño de la actual regla son atribuibles a la escasa atención que los responsables de la actual conducción económica han prestado a la necesidad de contar con insumos técnicos que contribuyan a incorporar en el diseño de la regla fiscal las particulares características de la economía uruguaya.

Estas omisiones ilustran acerca del grado de improvisación con que se ha implementado la regla fiscal en Uruguay y, al mismo tiempo, sirven para jerarquizar el papel que tiene la acumulación de trabajos técnicos previos a la hora de adoptar esta clase de disciplinas fiscales. De hecho, el curso de acción seguido por el MEF ha puesto en evidencia que el debate público informado y la búsqueda de acuerdos políticos amplios constituyen ingredientes fundamentales a la hora de entender por qué vuelve a repetirse de forma recurrente el “ciclo fiscal electoral”.

¿Cuáles deberían ser, entonces, las transformaciones que habría que promover para poner en marcha una institucionalidad que sea eficaz para garantizar la sostenibilidad y la consistencia de la política fiscal a mediano y largo plazo?

La literatura empírica más reciente representa un excelente punto de partida para responder esta interrogante, la que debe ser complementada, por cierto, con las enseñanzas que ha dejado la aplicación de la regla del RFE desde 2021 a la fecha.³

Desde esta base, es posible plantear un conjunto de lineamientos generales para construir una institucionalidad que contribuya efectivamente a generar estabilidad macroeconómica, que siente las bases para una gestión responsable de la política fiscal, y que incorpore herramientas que permitan avanzar hacia el cumplimiento de los objetivos del desarrollo sostenible, tanto en lo ambiental como en lo social.

En primer lugar, el proceso de fortalecimiento efectivo de la institucionalidad fiscal debe basarse en una reflexión seria e informada a nivel político, técnico y ciudadano, de tal modo que el marco normativo se encuentre apuntalado por amplios acuerdos políticos, institucionales y culturales (Heimberger, 2022; Caselli et al., 2022). En nuestro país, a efectos de promover el debate sobre esta materia, podría recurrirse a un mecanismo de consulta pública, para lo cual podría tomarse como referencia la experiencia realizada en ocasión de la reforma tributaria de 2007.

En segundo lugar, es crucial estudiar diversas alternativas de diseño, incorporando un análisis riguroso de la factibilidad de adoptar estándares fiscales (Blanchard et al., 2021), o rediseñando algunos de los componentes del marco fiscal vigente, fundamentalmente en lo que refiere a la simplificación de las metas cuantitativas y al reforzamiento de los marcos macroeconómicos de mediano plazo (Caselli et al., 2022). Estrechamente relacionado con las mejoras de diseño, se deberían promover evaluaciones específicas, considerando información generada por metodologías de análisis de sostenibilidad de la deuda pública (Heimberger, 2023).

Estas dimensiones resultan clave si se pretende que la política fiscal se convierta en un “ancla” creíble para la gestión de la deuda pública. Al respecto, recientes desarrollos han introducido los conceptos de límite de deuda y nivel de deuda prudente. En el caso de la economía uruguaya, se dispone de aportes académicos recientes, entre los que se destaca la tesis de Cantisani (2024). Sería deseable, por supuesto, que las evaluaciones técnicas sean gestionadas por consejos fiscales nacionales independientes, estableciendo, así, una gestión transparente de los riesgos fiscales y financieros.

En tercer lugar, se deben definir procedimientos adecuados para evaluar la solidez de la política fiscal y la sostenibilidad de la deuda pública, utilizando definiciones conceptuales precisas y metodologías rigurosamente fundadas. Algunos estudios realizados para la economía uruguaya, como los de Rodríguez Collazo (2023) y Mosteiro (2023), contienen valiosa información sobre los posibles inconvenientes que pueden resultar del uso de métodos estadísticos y econométricos para el cálculo de los indicadores más utilizados en las reglas que incorporan ajustes cíclicos de las magnitudes fiscales.

En cuarto lugar, los topes de gasto público deben ser compatibles con la sostenibilidad financiera de la deuda pública, sin que por ello se vea afectada la inversión en infraestructura física, especialmente, durante la baja del ciclo macroeconómico. Esto es fundamental para no comprometer el crecimiento a largo plazo y el bienestar de las generaciones futuras (Bénassy-Quéré, 2022). Por razones análogas, sería conveniente excluir de las metas fiscales un conjunto de gastos relacionados de forma directa con la respuesta ante el cambio climático.

En quinto lugar, es vital la adopción de compromisos firmes con las metas establecidas, revisando el carácter indicativo que existe en la actual regla del RFE. En paralelo, se deben establecer circunstancias en las que el Poder Ejecutivo pueda apartarse de las pautas establecidas, obviamente, informando al Parlamento y presentando un plan de acción para el retorno a la disciplina fiscal definida en las metas cuantitativas. Para que las instancias de análisis de los desvíos respecto de las metas puedan realizarse en función de bases confiables, el Poder Ejecutivo debe aportar información precisa sobre definiciones y modelos conceptuales, estadísticas básicas, procedimientos metodológicos y rutinas para el procesamiento de información. En las instancias de discusión parlamentaria sobre temas fiscales y presupuestales se requiere que el Poder Ejecutivo explique cualquier desvío respecto de lo programado y que provea proyecciones fiscales actualizadas.

Finalmente, es esencial garantizar la independencia de los grupos técnicos y los consejos asesores. Esto implica que las designaciones cuenten con aprobación parlamentaria y que existan reglas claras respecto a su integración. El fortalecimiento y jerarquización del papel de los consejos fiscales como instancias técnicas independientes es crucial, para lo cual es necesario prever mayores recursos y redefinir algunas de sus funciones (Ilzetzki, 2021).

Luego de que se conocieran los últimos datos publicados por el MEF acerca del estado de situación de las finanzas públicas se ha avivado el debate entre académicos, economistas, responsables políticos e, incluso, periodistas no especializados. Sería una oportunidad perdida si las discusiones se centraran, exclusivamente, en subrayar la importancia de los desvíos respecto de las metas cuantitativas establecidas por el gobierno en la regla del RFE, omitiendo ingresar en aspectos muy relevantes que están pendientes de resolución.

El foco debería ponerse en la necesidad de construir una institucionalidad que ponga la política fiscal a resguardo de los ciclos electorales, que asegure la sostenibilidad de la deuda pública y que permita la acción contracíclica cuando sea necesario. El establecimiento de una nueva institucionalidad fiscal es imprescindible, tanto para la planificación presupuestal como para mejorar la gestión de los riesgos fiscales y financieros. El punto de partida debe ubicarse en que la solidez de la política fiscal es una pieza clave para asegurar la consistencia del marco macroeconómico de medio plazo y para contribuir a dotar de previsibilidad la estrategia económica.

En suma, las reformas requeridas para crear una nueva institucionalidad fiscal deben ser capaces de dotar de previsibilidad al funcionamiento macroeconómico, asegurando la compatibilidad entre el manejo de la política fiscal con fines estabilizadores y el aporte al desarrollo ambientalmente sostenible y socialmente incluyente.

La articulación equilibrada de las dimensiones estrictamente financieras con los objetivos de desarrollo a largo plazo hay que asumirla como una auténtica política de Estado.

Bibiana Lanzilotta, doctora en Economía por la Udelar, investigadora sénior del Cinve, profesora de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (FCEA) de la Udelar.

Referencias

• Blanchard, O, Leandro, A y Zettelmeyer, J (2021). “Redesigning EU fiscal rules: From rules to standards”, PIE Working Paper 21-1.
• Bénassy-Quéré, A (2022). “How to ensure that European fiscal rules meet investment”. VOX. CEPR Policy Portal.
• Cantisani, G (2024). “Límite de deuda y nivel de deuda prudente en Uruguay: en busca de un ancla de mediano plazo para la política fiscal”. Borrador de tesis de maestría en economía, FCEA, Udelar (mimeo).
• Caselli, F, Davoodi, H, Goncalves, C et al. (2022). “The Return to Fiscal Rules”. IMF Staff Discussion Note 2022/002. Washington, DC: International Monetary Fund.
• Heimberger, P (2023). “Debt sustainability analysis as an anchor in EU fiscal rules. An assessment of the European Commission’s reform orientations”. IPOL: Economic Governance and EMU Scrutiny Unit.
• Ilzetzki, E (2021). “Fiscal rules in the European Monetary Union Fiscal rules in the European Monetary Union”. VOX. CEPR Policy Portal.
• Mosteiro, R (2023). “Brecha del producto y consistencia macroeconómica: revisión de estimaciones alternativas”. Tesis de maestría en economía, FCEA, Udelar.
• Rodríguez Collazo, S (2023). “Incertidumbre en las estimaciones en tiempo real de brecha del producto. Implicaciones para el ajuste cíclico del déficit fiscal”. Tesis de maestría en economía, FCEA, Udelar.