Responsabilidad fiscal: un relato que se desvanece y un legado complejo

La situación fiscal no es un tema más de agenda; por el contrario, es un factor clave que condiciona toda la gestión de gobierno. Por un lado, la política fiscal debe ser sostenible y dar certezas para que la actividad se desarrolle en un entorno macroeconómico ordenado y, por el otro, es el medio a partir del cual llevar adelante las políticas que se pretende implementar.

A pesar de que el gobierno actual estableció la mejora del resultado fiscal como una de las principales metas de su gestión, concluirá su mandato con una situación fiscal similar a la que recibió en 2019 –la misma que tanto criticó–, pero con un mayor nivel de endeudamiento, gasto público e ingresos fiscales. La tan promocionada regla fiscal no ha impedido que el gobierno lleve a cabo un marcado ciclo fiscal-electoral, aumente la deuda y gaste casi tres puntos porcentuales del PIB sin registrar dichos gastos en las cuentas fiscales. Eso sí, logró construir un discurso de responsabilidad fiscal, aunque este no se refleja en los resultados obtenidos.

Grandes promesas, escasos resultados en la política fiscal

El gobierno basó su campaña electoral en críticas constantes a la gestión fiscal de la administración anterior, subrayando que en 2019 se habían encendido “luces rojas en el frente fiscal”. Sin embargo, el déficit fiscal actual es similar al de 2019, aunque con una deuda que ha aumentado en 11 puntos porcentuales del PIB (en realidad el aumento sería mayor si no estuviera mitigado por el significativo atraso cambiario). Hasta julio de este año, el déficit del Sector Público Global fue equivalente al de 2019, situándose en un 4,3% del PIB.

Las autoridades han reconocido que este año se incumplirán dos de los tres pilares de la regla fiscal, atribuyendo este desvío a una “sorpresa inflacionaria”, la cual se debe a que la inflación habría sido menor de lo previsto. Esto contradice el hecho de haber presentado la reducción de la inflación como un logro, ya que se supone que el Banco Central del Uruguay (BCU) implementó acciones planificadas para reducirla, y no que se trate de un resultado más o menos fortuito. Además, la inflación fue similar a la proyectada en el Presupuesto Nacional. En cualquier caso, el que no incorporó esta “sorpresa” en la gestión fiscal fue el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

En resumen, el resultado fiscal que deja este gobierno es muy similar al que recibió en 2019. Ante esto, nos preguntamos: ¿qué ocurrió con la imprescindible corrección fiscal que la actual ministra reclamaba con tanto dramatismo?, ¿o acaso se refería como mucho a unas décimas del PIB?

Cuando el discurso choca con la realidad

Desde antes de asumir, el gobierno tuvo una clara estrategia: recortar el gasto al principio de su mandato para incrementarlo a medida que se acercaran las elecciones, lo que condice con el tradicional ciclo fiscal-electoral.

El ajuste inicial –sin considerar, obviamente, los gastos generados por la pandemia– se enfocó principalmente en salarios públicos, pasividades e inversiones. Fue un ajuste de baja calidad, aplicando recortes de manera generalizada y al barrer, cuyo impacto es, por definición, transitorio. Algunos analistas han comparado esta situación con apretar un resorte: cuando se suelta, vuelve a su posición original con mayor fuerza. El resorte aún no ha terminado de rebotar por completo, todavía falta el aumento del gasto endógeno por el ajuste de las pasividades en 2025.

En 2018, la actual ministra decía que el “gasto fiscal es irresponsable y no tiene límites”, y prometía un recorte indoloro de 900 millones de dólares. Sin embargo, al acercarse las elecciones, no sólo aumenta el gasto en términos absolutos, sino también como proporción del PIB (concretamente, un 0,7% del PIB hasta julio de este año). No se critica aquí el aumento del gasto en sí mismo, sino la inconsistencia entre el discurso del gobierno y la realidad.

Entonces, ¿qué valoración hace el equipo económico respecto del nivel de gasto actual? ¿Aquellas promesas de ahorro no fueron más que una estrategia de campaña electoral? ¿No se suponía que uno de los objetivos de la regla fiscal era evitar los ciclos fiscales electorales?

Aumento de ingresos y desigualdad tributaria

En contraste con la política de gastos, la estrategia recaudatoria ha seguido un enfoque diferente. Inicialmente, se aumentaron los impuestos al reducir las exoneraciones para compras realizadas por medios electrónicos y al reducir el mínimo no imponible y las franjas del IRPF y el IASS. No obstante, en 2023, se aprobó una “rebaja” del IRPF y el IASS que benefició únicamente al 25% o 30% de los trabajadores y jubilados con mayores ingresos.

El gobierno hizo campaña prometiendo aliviar la presión fiscal, pero tampoco cumplió con esta promesa. En lugar de disminuir, los ingresos del gobierno central y el BPS aumentaron en un 1,3% del PIB durante su mandato. Como resultado, no sólo ha crecido la presión fiscal, sino que también se ha deteriorado la equidad en la estructura tributaria.

Regla fiscal: un marco flexible para el ciclo electoral

El gobierno presentó la regla fiscal como solución para ordenar las finanzas públicas. Sin embargo, en los hechos, la regla habilita un manejo discrecional de las cuentas fiscales, y no evitó el ciclo fiscal-electoral ni el incremento de la deuda. Además, no se tuvieron en cuenta las advertencias del Consejo Fiscal Asesor (CFA), encargado del monitoreo y control de la aplicación de la regla, cuando se redujeron impuestos o se aumentó el gasto en las instancias presupuestales, pese a que la situación estructural indicaba lo contrario.

En los últimos años, el gobierno adoptó la práctica de ajustar las metas fiscales a mitad del mismo año. Es claro que si se “corre el arco”, se puede evitar el gol en contra. Este año, el desvío es tan significativo que se reconoce el incumplimiento de dos de las tres metas: el resultado fiscal estructural y el tope de gasto. Aún no está claro si se cumplirá el límite de deuda. El gobierno prevé que en 2024 el gasto aumentaría 4,8% en términos reales, frente al límite de gasto del 2,8%, evidenciando el ciclo fiscal-electoral en curso.

No estamos en contra de la implementación de una regla fiscal en sí misma. Cabe recordar que los gobiernos del Frente Amplio establecieron reglas sobre la deuda y comenzaron a calcular y publicar el resultado fiscal estructural. Nuestro cuestionamiento se dirige a la regla actual, la forma en que se usa y el relato al que da lugar.

Una regla fiscal destinada a guiar la política fiscal a largo plazo debería surgir de consensos técnicos y políticos, y no ser impuesta sin receptividad a sugerencias en la discusión parlamentaria. No profundizaremos aquí en la regla fiscal ni en las críticas que suscita, sino que cuestionamos su presentación como “objetiva” e “incuestionable”, cuando en realidad depende de estimaciones basadas en metodologías, supuestos y datos. La experiencia internacional sugiere utilizar múltiples metodologías para mayor robustez, pero el MEF utiliza sólo una, y la transparencia viene en cuentagotas.¹

Las estimaciones de la brecha del producto, clave para determinar el resultado fiscal estructural, han mostrado gran variabilidad. Por ejemplo, la brecha del producto para 2019 pasó de -2,7% en el presupuesto a +0,6% en la Rendición de Cuentas del año siguiente, y luego a +0,1%. Estas variaciones afectan sustancialmente la valoración de la situación y las medidas recomendadas.

Un ejemplo adicional es el aumento de la estimación del PIB potencial el año pasado, de 2,1% a 2,8%, sin ninguna justificación conceptual, lo que flexibiliza el límite de gasto para este año electoral e impacta en el resultado estructural.

Además, hay discrecionalidad en la clasificación de ingresos y egresos como extraordinarios. Por ejemplo, se considera el “bono crianza” como un gasto extraordinario, a pesar de que se presenta como una política permanente. Del mismo modo, los gastos por la renegociación del contrato del Ferrocarril Central se clasifican como extraordinarios, aunque se harán pagos por disponibilidad durante 16 años. También es cuestionable considerar las transferencias de las empresas públicas al gobierno como ingresos extraordinarios.

Por si fuera poco, los principales aumentos de gasto de esta administración se realizan “por fuera del perímetro fiscal”, como si la intención fuera ocultarlos de los datos fiscales observados y de la propia regla fiscal.

Gastar, pero que no se note

El gobierno destaca un “récord” en inversiones en rutas, asentamientos, saneamiento en el interior, abastecimiento de agua y hasta en barcos y aviones. Sin embargo, nada, o casi nada, de todo este gasto se verá reflejado en el déficit fiscal de este período de gobierno. Estimamos que se está gastando casi tres puntos porcentuales del PIB sin registrarlo fiscalmente. Estamos hablando de obligaciones ciertas, no contingentes, como erróneamente consideran las autoridades del MEF. Es decir, las próximas administraciones deberán hacerse cargo de registrar fiscalmente lo que este gobierno hizo, pero no registró, ni pagó, por tres puntos del PIB.

Por ejemplo, en el caso de las rutas, la Corporación Vial del Uruguay (CVU) construye carreteras con deuda, que se repaga con subsidios del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) durante diez o 15 años. Aunque la ruta se construye ahora, dado que se deja “fuera del perímetro fiscal” de la CVU, el gasto se va a registrar fiscalmente recién cuando el MTOP pague las cuotas. La deuda de la CVU aumentó en unos 1.000 millones de dólares entre 2019 y 2023. Este es un mecanismo que flexibiliza significativamente el presupuesto que aprueba el Parlamento y que compromete asignaciones presupuestales futuras.

Además, el gobierno ha agotado las fuentes de financiamiento de la CVU, emitiendo obligaciones contra la extensión de la concesión hasta 2051, comprometiendo para ello la recaudación de los peajes y contratando más préstamos, limitando así las posibilidades de financiamiento futuro de la infraestructura.

A esto se suman los contratos Cremaf por otros 1.000 millones de dólares, realizados a través de un fideicomiso. El 70% de estos contratos constituye deuda firme (certificados irrevocables de pago), mientras que el 30% restante está condicionado al mantenimiento adecuado de las rutas. A diferencia de los proyectos de participación público-privada (PPP), los Cremaf carecen de procedimientos de evaluación, autorización y topes legales que limiten el compromiso de recursos futuros.

Aunque las PPP y el 30% de los Cremaf también generan compromisos futuros, conceptualmente no constituyen deuda, ya que el pago depende de la prestación efectiva del servicio. Por ello, las estadísticas fiscales internacionales permiten imputar como gasto los pagos anuales por disponibilidad, en lugar de tener que cargar toda la inversión al inicio.

Somos conscientes de los desafíos fiscales que implica la realización de obras de infraestructura, y no cuestionamos el uso para ello de la Corporación Nacional para el Desarrollo, que, por cierto, ha sido utilizada por todos los gobiernos. Tampoco cuestionamos los instrumentos recientes como las PPP, los contratos Cremaf o incluso los fideicomisos financieros, que pueden facilitar la realización de infraestructuras, si se utilizan adecuadamente.

Lo que sí cuestionamos es la magnitud del gasto por fuera del “perímetro fiscal” y la disociación entre la responsabilidad fiscal proclamada y luego la elección sobre qué gasto se registra y cuál no. De computarse estos gastos que están “fuera del perímetro”, seguramente el gobierno habría incumplido todas las metas fiscales en los últimos años. En resumen, el gobierno está gastando más de lo que reflejan los datos fiscales publicados, según los cuales evalúa su desempeño fiscal del que tanto se jacta.

El encanto fiscal del BHU

Una muestra de cómo el gobierno gasta sin tener que registrarlo en el déficit fiscal es la reciente ley de quitas y refinanciación de créditos en unidades reajustables. No abordaremos aquí los aspectos de fondo de esta ley,² sino que sólo nos enfocaremos en su costo, estimado en al menos 600 millones de dólares: 330 millones en el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) y 260 millones en los fideicomisos del MEF gestionados por la Agencia Nacional de Vivienda.

Aunque el BHU no está bajo la cobertura fiscal, los fideicomisos del MEF sí lo están. La pérdida de valor de estos fideicomisos debería reflejarse como déficit fiscal, según los manuales estadísticos internacionales, ya que se origina por una decisión discrecional. Sin embargo, este gasto no se reflejó en las cifras fiscales de 2023, y las autoridades no respondieron a las consultas del Parlamento. El gobierno debe asumir los costos de sus decisiones y reflejarlos correctamente en el resultado fiscal. No hacerlo fomenta la ilusión de que se puede gastar sin enfrentar las consecuencias.

Los desafíos fiscales y sociales que enfrentará el próximo gobierno

El próximo gobierno heredará una situación fiscal compleja, y deberá asumir los compromisos que le traspasará la actual administración, lo que acotará su margen de acción. Tendrá que abordar un conjunto de problemas críticos como la atención a la infancia, el aumento de la pobreza, la exclusión social, la seguridad pública, la situación de las cárceles y los asentamientos, las deficiencias en salud, y los cambios necesarios en educación, áreas en las que la administración actual no sólo no ha avanzado, sino que ha agravado la situación.

Por lo tanto, es crucial que el próximo gobierno priorice sus acciones y políticas a desplegar, maneje adecuadamente los tiempos y establezca un compromiso sólido y creíble respecto de la gestión fiscal para generar confianza.