La sostenibilidad financiera del sistema previsional común ante las nuevas proyecciones demográficas

Un poco de contexto

En 2023, con la Ley 20.130, se estableció el Sistema Previsional Común (SPC), que establece las condiciones del nuevo régimen de cobertura de los riesgos de vejez, invalidez y sobrevivencia (IVS) para todos los subsistemas existentes, y regula además la transición entre ambos regímenes. El SPC se articula en torno a cuatro pilares: uno de carácter no contributivo focalizado (pilar 0), otro contributivo que abarca pensiones y jubilaciones contributivas (pilar 1), otro de ahorro individual obligatorio (pilar 2) y otro que comprende los regímenes de ahorro voluntario (pilar 3).

A pesar de que nuestro sistema previsional se destaca por su cobertura y por los niveles de suficiencia, su sostenibilidad financiera continúa estando cuestionada, incluso con los cambios promovidos recientemente. Además, todavía persisten desafíos en los primeros dos frentes, que requieren adecuaciones de cara a una segunda ola de reforma.

En materia de cobertura pasiva, todavía existe un conjunto de personas (20% en cada generación, según las estimaciones del Cinve) que no alcanzará las condiciones para acceder a un beneficio contributivo (jubilación común), por lo que tendrá que aspirar a la pensión por vejez a los 70 años.

En materia de suficiencia, y más allá de los buenos resultados a nivel de los promedios, existe una proporción importante de jubilaciones que son relativamente bajas, con montos que se ubican por debajo del salario mínimo nacional. Esta problemática fue atendida, en el marco de la reforma de 2023, mediante la creación de un Suplemento Solidario, pese a que las medidas tardarán en verse reflejadas y además existe un riesgo vinculado al manejo discrecional de los mecanismos de indexación.

Finalmente, en el frente financiero, y a pesar de los avances alcanzados con la reforma, las proyecciones contenidas en el informe “muestran un desfinanciamiento creciente a partir de la década de 2040”. Desde esta perspectiva, y dependiendo del mecanismo de ajuste para este suplemento, la trayectoria del gasto en pasividades del sector público puede variar; por este motivo, la ley lo posiciona como una “herramienta importante para intervenir sobre el dilema entre los objetivos de suficiencia y sostenibilidad del sistema”.

A la luz de lo anterior, y como resultado del proceso de Diálogo Social, se busca promover una nueva reforma que atienda los problemas de cobertura y suficiencia de los segmentos más vulnerables. Esto requiere “revisar el sistema desde sus bases actuariales, financieras generales y de erogaciones comprometidas, bajo diferentes parámetros de prestación y derechos de pensión”.

Con esta perspectiva, el nuevo estudio del Observatorio de Seguridad Social del Cinve¹ aporta insumos para avanzar en dos direcciones. Por un lado, en la consolidación de un pilar no contributivo universal que evite problemas de cobertura a futuro y asegure niveles de suficiencia adecuados a las personas más vulnerables; por el otro, en el análisis de la sostenibilidad financiera a la luz de las últimas proyecciones demográficas del Instituto Nacional de Estadística y en función de distintos escenarios.

Propuesta de integración de los pilares no contributivo y contributivo en un único esquema de prestaciones

Más allá de los avances recientes, aún persisten problemas de “equidad intrageneracional y coherencia regulatoria en la interfaz entre el pilar no contributivo (pilar 0) y el pilar contributivo (pilar 1)”. Sobre esto, el documento indica que el diseño dual del sistema genera discontinuidades de derechos en torno al umbral de años mínimos de servicios, solapamientos y reglas de indexación que pueden generar incentivos no deseados.

A raíz de esto, la propuesta presentada ayer tiene por objetivo integrar en un único esquema las prestaciones no contributivas y contributivas del SPC, considerando tres definiciones clave:

Elegibilidad unificada. Eliminar el requisito mínimo de años de servicio a los 70 años; a esa edad toda persona adquiere el derecho a iniciar trámite de vejez.

Fórmula de cálculo única. La prestación se determina a partir de la fórmula de la jubilación por causal normal (Ley 20.130), complementada por el Suplemento Solidario y bajo las reglas vigentes de verificación de ingresos.

Garantía de base. El valor base del Suplemento pasa a representar el nivel mínimo de protección previsional de referencia para la vejez. Según explican desde el Observatorio, primero se reconocen años cotizados y luego se determina este Suplemento Solidario sobre la base de los ingresos, evitando así discontinuidades e inconsistencias.

Con esta aproximación se apunta a generar una cobertura efectiva universal de la etapa pasiva a partir de los 70 años, promover una mayor equidad intrageneracional (considerando de forma simétrica las historias laborales similares), calibrar los incentivos en favor de la formalidad (en tanto cada año de cotización aumenta la prestación) y, por último, darles coherencia intertemporal a los parámetros, “eliminando la inconsistencia de los indexadores que erosiona la lógica contributiva cerca del umbral de 15 años”.

Según los cálculos del Observatorio, el impacto distributivo de la propuesta, medido a partir del indicador de riqueza previsional, supone una mejora de la progresividad del sistema y tiene, además, un impacto fiscal incremental acotado. Concretamente, el impacto sería de 0,1% del PIB al comienzo y luego convergería al 0,2% hacia 2050, con trayectorias menores si no se incorpora de inmediato el stock no cubierto de personas de 70 y más años.

En suma, concluye la primera parte del documento, “la integración de pilares simplifica reglas, asegura un piso previsional en la vejez, corrige inconsistencias y mejora incentivos”.

La sostenibilidad del SPC: tendencias demográficas, el mercado de trabajo y reglas de indexación

La segunda parte del estudio analiza la sostenibilidad financiera del SPC administrado por el Banco de Previsión Social, proyectando su evolución a partir de escenarios asociados al mercado laboral y a cambios en las reglas de indexación.

A partir de un modelo de cohortes, desarrollado por el Cinve, se simulan los flujos de cotizantes, jubilados y pensionistas y los ingresos y egresos del pilar contributivo (pilar 1) y no contributivo (pilar 0). Esta herramienta permite analizar el impacto de cambios paramétricos (como los indexadores) y de contexto (como productividad, demografía, empleo e informalidad).

Según advierte la investigación, el diagnóstico demográfico evidencia una fecundidad “ultrabaja” desde 2016, una caída abrupta de nacimientos y un incremento de la longevidad. En este sentido, la población total va cayendo y la estructura por edades envejece rápidamente. A modo ilustrativo, la población con más de 65 años pasará del 17% al 25% hacia 2050, y será un tercio en 2070. Por otra parte, si bien la fuerza laboral potencial (de 20 a 65 años) crecería unos años más, luego comenzaría a declinar sostenidamente. Esto presiona a la baja la relación cotizantes/pasivos y tensiona la sostenibilidad del sistema.

Según se explica, con la indexación vigente por índice medio de salarios (IMS), la tasa de reemplazo efectiva se mantiene estable respecto del salario: “El crecimiento de la productividad (y de los salarios) incrementa los egresos y los ingresos a la par, sin alterar el déficit como fracción de la masa salarial o del PIB”. En efecto, la regla de indexación adoptada es determinante para la trayectoria del resultado financiero expresado en términos del PIB, más que la productividad tendencial de la economía.

En el escenario base, que indexa el Suplemento Solidario al IMS, los cotizantes aumentarían hasta inicios de 2040 para luego comenzar a decaer y los pasivos se incrementarían hasta mediados de la década de 2070 para posteriormente comenzar a caer. De esta forma, “la relación cotizantes/pasivos bajaría del 2,1 actual a 1,8 en 2050, 1,2 en 2070 y 1,1 en 2090”. Por su parte, el déficit actual (que se ubica en torno al 3% del PIB antes de considerar los impuestos afectados) se mantendría relativamente estable hasta la segunda mitad de los 2040; aumentaría luego hasta 2070 (para representar cerca del 7,5% del PIB) y finalmente se moderaría levemente.

Si, por el contrario, el ajuste del Suplemento Solidario se hace a partir del índice de precios del consumo (IPC) –en lugar de indexarse al IMS–, el déficit de largo plazo se reduce en 1,5 puntos del PIB (asumiendo que la productividad crece al 2% anual). Pero, naturalmente, esta reducción tiene como contrapartida una erosión relativa del Suplemento que afecta negativamente a los beneficiarios con jubilaciones más bajas, comprometiendo la suficiencia en la base del sistema.

Si alternativamente se ajusta por el IPC el tope del pilar 1 hasta 2040 (y luego se vuelve a indexar por el IMS), se lograría un alivio fiscal similar, pero a través de una reasignación menos regresiva dado que “disminuye el peso del reparto en altas bases de aportación y aumenta el rol de la capitalización en ese segmento”.

Por otra parte, los escenarios considerados para la órbita del mercado de trabajo (convergencia de la tasa de empleo femenina –del 72% al 79% en 20 años–, aumento de la formalidad –del 77% al 90% en el mismo lapso– y envejecimiento activo –llevando la edad media de retiro desde 66 años en 2035 a 70 en 2055–) evidencian mejoras transitorias o diferidas del resultado, pero sin revertir la tendencia demográfica de fondo.

En este sentido, más empleo o más formalidad elevan primero las cotizaciones y luego los egresos, dando como resultado “efectos fiscales netos moderados”. El retraso del retiro, por su parte, sí mejora de forma sostenida la razón cotizantes/pasivos, aunque la mejora del déficit con relación al escenario de base se procesa con rezago.

En suma, “el indexador de las prestaciones constituye la palanca de mayor potencia sobre la trayectoria del resultado”, en tanto las tendencias del mercado de trabajo, si bien contribuyen de forma transitoria, no sustituyen “la necesidad de reglas de ajuste que alineen generosidad y sostenibilidad en un contexto de rápido envejecimiento”. A su vez, concluye el informe, con el aumento de la longevidad se extiende lógicamente la vida laboral activa, mejorando así la relación cotizantes/pasivos y contribuyendo al equilibrio del sistema.