Consejo Fiscal Asesor: próximo gobierno tendrá un margen acotado y enfrentará desafíos presupuestales

Para el Consejo Fiscal Asesor (CFA), el gobierno de Yamandú Orsi enfrentará un margen de maniobra “acotado” y el desafío de elaborar un presupuesto quinquenal “consistente” que no sólo mejore el resultado fiscal en los próximos cinco años, sino que también permita encontrar los recursos necesarios para impulsar sus prioridades políticas.

“Las estimaciones [...] muestran que, en la próxima instancia de elaboración del presupuesto, Uruguay tiene que hacer un esfuerzo por mejorar el resultado primario del sector público. Los números muestran que Uruguay precisa tener un superávit primario en el entorno de entre medio punto y un punto del producto para asegurar la sostenibilidad de la deuda”, señaló a la diaria el integrante del CFA Alfonso Capurro.

El CFA quedó en medio de una polémica luego de que esta semana el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) cuestionara el informe en el que el organismo había transmitido que el equipo económico no había tomado las medidas correctivas necesarias para cumplir con las metas fiscales.

El MEF aseguró en un comunicado que un recorte de gastos para compensar la caída de la recaudación hubiera sido “inconveniente” ya que habría “resentido los servicios públicos, con fuerte incertidumbre en la gestión operativa mensual”. Asimismo, dijo que el recorte de gastos que el CFA hubiera esperado habría sido “imprudente e inconveniente” y aseguró que es necesario un enfoque “más realista y pragmático para formular críticas o recomendaciones [...] que contemple los desafíos y limitaciones reales”.

Capurro, que es socio del departamento de Consultoría de CPA Ferrere, presidente del Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción y profesor universitario, dijo que en el informe del CFA se hace un “llamado de atención” y se expresa una “preocupación” por el incumplimiento de la regla fiscal durante el año pasado.

“El resultado fiscal estructural que tenemos hoy no es consistente con una trayectoria estable de la deuda pública. Lo que vemos es que la deuda pública ha estado estable en los últimos años, en parte favorecida por una trayectoria positiva de los precios relativos, en particular del tipo de cambio real, pero cuando se quita ese efecto transitorio, la posición más estructural de las finanzas públicas no es consistente con una trayectoria sostenible de la deuda”, señaló.

Advirtió, por otra parte, que durante el año pasado el gobierno liderado por Luis Lacalle Pou tuvo ingresos de carácter extraordinario que ayudaron a “amortiguar” el resultado del déficit fiscal en torno al 0,4% del producto interno bruto (PIB).

“Estamos hablando de un monto importante de utilidades extraordinarias de las empresas públicas el año pasado. Las utilidades vertidas en 2024 fueron 1.017 millones de dólares de utilidades totales y 679 millones estructurales (normales). Por diferencia, el componente extraordinario de las utilidades es de 338 millones de dólares, lo que equivale a 0,4% del PIB. Es muy significativo y es uno de los principales ajustes que se hacen en 2024, que explica la diferencia entre el resultado efectivo y el estructural”, afirmó Capurro, que además cuenta con un master of science in economics por la Universidad Pompeu Fabra de España.

En el documento del CFA, publicado la semana pasada, se detalla que para el primer pilar se observó una desviación del resultado fiscal estructural de 0,8% con respecto a la meta de -2,9% del PIB. Respecto del segundo, reveló que la variación del gasto primario real del gobierno central y el Banco de Previsión Social (GC-BPS), que alcanzó el 4,7% del PIB, excedió “el tope asociado al crecimiento del PIB potencial estimado y vigente para 2024, de 2,8%”.

Por otra parte, y en relación con el tercer pilar, el CFA criticó la activación de la cláusula de salvaguarda prevista en la Ley de Presupuesto que promovió el gobierno saliente como forma de incrementar el tope de endeudamiento, que se estima en 2.644 millones de dólares y se justificó en función de “sustanciales cambios en precios relativos”.

¿Qué evaluación hace el CFA de la política de este gobierno, en particular la del último año?

En el informe hacemos una evaluación del cierre de los números fiscales de 2024 y de todo este período, que es bastante particular porque en estos últimos años se introdujo la regla fiscal y se dio nacimiento al CFA.

En el primer tramo de esta administración, el CFA destaca el cumplimiento de la regla y la mejora del resultado fiscal estructural. Sin embargo, también hay un llamado de atención y una preocupación por lo que es el incumplimiento de la regla fiscal durante 2024 y el deterioro del resultado estructural con respecto al año anterior. Esto es algo que ya se había analizado en el informe del CFA de julio, porque las proyecciones oficiales del MEF en la Rendición de Cuentas ya advertían que, con alta probabilidad, se iban a incumplir algunos de los pilares de la regla fiscal.

El CFA entiende que el nuevo marco fiscal contribuyó positivamente a reforzar la institucionalidad, a mejorar la transparencia, la rendición de cuentas, la calidad del debate, el diseño de la regla fiscal y que, sin perjuicio de todo eso, también entiende que hay oportunidades de mejora. Consideramos que la próxima ley de presupuesto probablemente sea una gran oportunidad para materializar estos cambios.

El informe menciona que el incumplimiento de las metas fiscales durante el año pasado es “preocupante” en términos de la sostenibilidad de la deuda. ¿Cuál es la situación que recibirá el próximo gobierno teniendo en cuenta esto?

El resultado fiscal estructural es algo que a veces puede ser complejo de entender desde el punto de vista de la ciudadanía, pero, en definitiva, lo que refleja es cuál es la posición fiscal estructural de las finanzas públicas, es decir, cuál es el balance que se hace sin los efectos transitorios, los gastos o los ingresos de una sola vez.

El resultado fiscal estructural que tenemos hoy no es consistente con una trayectoria estable de la deuda pública. Lo que vemos es que la deuda pública ha permanecido estable en los últimos años, en parte favorecida por una trayectoria positiva de los precios relativos, en particular del tipo de cambio real, pero cuando se quita ese efecto transitorio, la posición más estructural de las finanzas públicas no es consistente con una trayectoria sostenible de la deuda.

Las estimaciones que están hechas en el informe muestran que, en la próxima instancia de elaboración del presupuesto, Uruguay tiene que hacer un esfuerzo por mejorar el resultado primario del sector público. Los números muestran que Uruguay necesita tener un superávit primario en el entorno de entre medio punto y un punto del producto para asegurar la sostenibilidad de la deuda. Pero nosotros creemos también que, más allá de eso, necesitamos algunas reformas en el marco fiscal.

¿Esta situación no implica una reducción del margen de maniobra del próximo gobierno?

Hay un margen de maniobra acotado porque está la necesidad de armar un presupuesto quinquenal que tiene que ser consistente con una mejora del resultado fiscal o del balance primario en los próximos cinco años. O sea, la elaboración del presupuesto tiene que ser suficiente para que el resultado fiscal mejore y, además, para buscar los espacios presupuestales que el gobierno electo defina que sean necesarios para las prioridades. Pero eso es una definición política del gobierno electo sobre la cual el CFA no se pronuncia.

El CFA no se pronuncia sobre las prioridades políticas ni sobre los mecanismos de financiación. Simplemente, lo que estamos diciendo es que desde el punto de vista de la sostenibilidad es necesario que mejoren el resultado fiscal y el balance estructural de las finanzas públicas.

¿Cómo evalúa el CFA la influencia del ciclo electoral en la política fiscal?

Este es un aspecto que representa una de las características estructurales de la fiscalidad uruguaya, y es una de las cosas que el diseño institucional de la regla fiscal debería ayudar a acotar. Cuando uno mira la historia de la política fiscal uruguaya, algunas de las características estructurales son un marcado ciclo electoral y síntomas de discrecionalidad.

Una de las razones por las cuales evaluamos positivamente la nueva institucionalidad es que durante este período vimos, sobre todo durante los primeros años, una evolución del resultado estructural que fue consistente con la sostenibilidad fiscal, aunque en el último año se revirtió de forma tal que la regla no fue suficiente para contener el deterioro fiscal estructural que suele observarse en los años electorales. Es decir, de alguna forma, el diseño actual que tenemos no ha sido suficiente para contener esa presión estructural que existe en los períodos electorales.

El balance fiscal estructural empeoró más de un punto del producto en el año electoral. El CFA cree que la regla fiscal es un buen instrumento porque ha mostrado su contribución en distintos aspectos de las finanzas públicas, pero hay muchos elementos que deben ser rediseñados y que deben ser mejorados a futuro; por eso pensamos que la próxima ley de presupuesto, que se va a tratar este año, es una buena oportunidad para que la regla fiscal sea rediscutida y mejorada.

Fuentes del próximo gobierno aseguraron a la diaria hace algunas semanas que el déficit fiscal de 2024 publicado por el gobierno “subestima” la verdadera cifra y reportaron que la postergación del pago de deudas y el adelanto de impuestos podrían representar hasta medio punto del PIB, cercano a los 300 millones de dólares. ¿Tienen alguna cifra con respecto a este punto?

El CFA no tiene información que nos permita evaluar este tema. Lo que sí podemos decir es que la información que manejamos, que es aportada por el MEF, nos permite evaluar qué componentes del resultado fiscal son transitorios y cuáles son permanentes. Es distinto a la pregunta que tú me estás haciendo y quiero explicar algunas cosas.

Lo que sí está claro es que durante el año pasado tuvimos algunos ingresos de carácter extraordinario que pueden haber ayudado a amortiguar los números del déficit fiscal. Esto no tiene nada que ver con la postergación de gastos; es otro tipo de efectos. También hubo adelantos de impuestos, lo cual fue aclarado por la ministra de Economía en alguna oportunidad.

Efectivamente, hubo un adelanto de impuestos que la DGI [Dirección General Impositiva] percibió por parte de las empresas públicas, que es de carácter extraordinario y que, como dijo la ministra públicamente, es del orden de 60 millones de dólares. En la metodología de cálculo del resultado fiscal estructural se contabiliza como un resultado extraordinario que se descuenta a la hora de calcular el resultado fiscal estructural. Eso es, dentro de todo, una partida de magnitud relativamente chica en comparación con la que voy a comentar a continuación.

¿Cuál es el monto de esa otra partida?

La otra partida, que sí es relevante, es la distribución de utilidades por parte de las empresas públicas. Durante 2024 tuvimos una contribución extraordinaria en ese sentido, que ayudó también a amortiguar parte del resultado fiscal efectivo. Por eso creemos que la mejor medida para mirar la posición de las finanzas públicas es efectivamente el resultado fiscal estructural. Estamos hablando de un monto importante de utilidades extraordinarias de las empresas públicas del año pasado.

Las utilidades vertidas en 2024 fueron 1.017 millones de dólares de utilidades totales y 679 millones estructurales, normales. Por diferencia, el componente extraordinario de las utilidades es de 338 millones de dólares, lo que equivale a 0,4% del PIB. Es muy significativo y es uno de los principales ajustes que se hacen en 2024, que explica la diferencia entre resultado efectivo y estructural.

¿Hay datos sobre cuánto fueron las utilidades extraordinarias en otros años? ¿Cuál es la explicación para que se haya alcanzado esa cifra?

En 2024 el GC-BPS tuvo ingresos menores a los proyectados en la planificación realizada por el MEF. Eso se explicó, en buena medida, por una inflación menor a la esperada, que afectó la recaudación nominal, y también porque la recaudación de la DGI creció menos de lo esperado en términos reales. El deterioro del resultado fiscal en 2024 podría haber sido mayor, pero fue en parte amortiguado por un aporte extraordinario de las utilidades de las empresas públicas, que ya fue considerado en la programación de la rendición de cuentas del ejercicio 2023 como un componente transitorio.

A nivel agregado, según publicó el MEF en su informe de febrero, en 2024 el GC-BPS tuvo ingresos extraordinarios por 0,5% del PIB. Buena parte de eso fueron empresas públicas. Medidos como porcentaje del PIB, los ingresos extraordinarios fueron mayores en 2020, 2019 y 2018 (0,7%, 1,3% y 1,4% del PIB, respectivamente). En años como 2020 y 2021, pesaron mucho las utilidades extraordinarias como el BROU, y en años como 2018, 2019 y 2020 fueron importantes los ingresos del Fideicomiso de la Seguridad Social, así como los asociados a las transferencias por los llamados “cincuentones” –que han ido descendiendo en el tiempo hasta desaparecer en 2023–.

A lo largo de la entrevista usted ha mencionado que tal vez era necesario hacer algunos ajustes a la regla fiscal. ¿En qué consisten?

Este es un tema que en el CFA venimos trabajando desde hace mucho tiempo e intercambiando con las autoridades actuales del MEF y también con las electas. Todos consideramos que esto es parte de un proceso de aprendizaje continuo.

Desde el punto de vista operativo, el tema más importante que hemos identificado es la incorporación al marco legal de un ancla de deuda, de sostenibilidad. La idea es que Uruguay se comprometa con un nivel de deuda que se entienda prudente, hacia el cual es necesario hacer converger la trayectoria para asegurar la sostenibilidad de mediano plazo.

Hay otros países que han definido ese nivel de deuda. Eso requiere hacer una serie de estudios. Parte del problema que hemos tenido en los últimos años es que el MEF ha cambiado las metas y no está muy claro con base en qué criterios se han definido y se han modificado.

También habría que incorporar mecanismos de corrección ante un shock y establecer a qué velocidad se quiere volver a converger al nivel de deuda objetivo. Creemos que todo eso sería importante para fortalecer el enfoque estructural de las finanzas públicas y evitar cambios discrecionales en las metas fiscales.

Desde el punto de vista metodológico, creemos que hay que introducir también una serie de mejoras en la metodología para el cálculo del producto potencial y la brecha de producto. En el último nivel, creemos necesario hacer cambios institucionales que básicamente tienen que ver con darle más independencia legal y operativa al CFA.

¿Qué recomendaciones hace el CFA frente al presupuesto quinquenal?

Entendemos que la posición fiscal estructural actual no es consistente con la sostenibilidad de la deuda. Una de las preocupaciones es que el presupuesto nacional incorpore este tema y, de alguna forma, se pueda hacer una programación fiscal que asegure una senda de mejora del resultado en los próximos cinco años para que las proyecciones fiscales que se dan y el manejo del espacio fiscal disponible permitan que el resultado primario vaya mejorando progresivamente en el próximo quinquenio.

Esto también en un contexto en el que estamos viendo una situación generalizada de deterioro de los marcos fiscales en la región. Hay varios países que están teniendo dificultades para hacer sus proyecciones, donde la recaudación está evolucionando por debajo de lo esperado; la situación fiscal en general se está poniendo más áspera en la región y en el mundo.

Este contexto obliga a Uruguay a ser doblemente cauteloso. Nuestro país está en una posición privilegiada hoy en la región en términos de calificación de deuda, y creemos que es una situación que hay que cuidar.