Uruguay tiene por delante un “triple desafío”: bajar la desigualdad, mejorar el crecimiento de la economía de forma sostenida y recaudar lo suficiente para el desarrollo de políticas públicas. Y, a prácticamente 20 años de la última gran reforma tributaria, la que lideró Danilo Astori en 2007, en Uruguay “se vuelve crecientemente necesario volver a estudiar el sistema tributario en su conjunto para que el país fortalezca su capacidad distributiva y recaudatoria”. Así concluye el más reciente trabajo publicado por el Instituto de Economía (Iecon) de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (FCEA), titulado “Estructura tributaria en Uruguay: las fuentes de financiamiento del Estado y su efecto redistributivo”.

Una de las dos preguntas centrales que se plantearon responder los autores de la investigación, los economistas Mauricio de Rosa, Fernando Isabella, Agustina Queijo y Joan Vilá, fue en qué medida la actual estructura tributaria altera la distribución del ingreso en Uruguay, es decir, cuánto incide en el índice de Gini, que mide el nivel de desigualdad con valores que oscilan entre 0 (menor desigualdad) y 1 (mayor desigualdad).

Por un lado, los integrantes del Iecon analizaron el efecto distributivo que tienen los impuestos indirectos, que en Uruguay representan ni más ni menos que 56% de la recaudación impositiva. Se trata del Imesi (9%) y, sobre todo, el IVA (47%). Estos impuestos, enfocados en el consumo, “no cuentan por diseño con una estructura progresiva”, por lo que su efecto distributivo depende de dos factores: la proporción que vuelca cada persona de sus ingresos en estos impuestos y las diferentes exoneraciones de estos impuestos que se aplican en determinados casos.

Naturalmente, con relación al primer factor, “la proporción de ingreso destinada al consumo es superior cuanto menor sea el nivel de ingreso”. De este modo, mientras que en el primer decil los gastos de consumo exceden “en casi un 30%” los ingresos, lo cual muestra “patrones de endeudamiento”, en los deciles restantes los ingresos superan los gastos de consumo, evidenciando una capacidad de ahorro. No obstante, los autores del estudio señalan que una buena parte del consumo del primer decil tiene tasas diferenciales –esto es, el segundo factor–, por lo que se observa “cierta progresividad a la estructura de la imposición indirecta, particularmente del IVA”. Hay, en definitiva, “dos efectos contrapuestos”.

De todos modos, al pasar raya, la combinación de ambos factores muestra “un perfil regresivo tanto para el IVA como para el conjunto de impuestos indirectos”. Los hogares de menores ingresos destinan alrededor de 17% de sus ingresos al pago de impuestos indirectos; los hogares de mayores ingresos, menos de 11%. Esto genera “un efecto redistributivo negativo”, con un correspondiente incremento del índice de Gini de 0,431 a 0,436.

Por otro lado, el trabajo analiza el impacto que producen los impuestos directos, que suponen 37% de la recaudación impositiva en Uruguay. En este caso, como existe una “estructura progresiva” en el diseño tributario, el resultado es el opuesto. En el estudio se señala que la mitad del total recaudado por el impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) proviene de los hogares de mayores ingresos; la proporción asciende a 75% en el caso del impuesto de asistencia a la seguridad social (IASS). Esto conlleva a que “aproximadamente tres cuartas partes del total de los impuestos directos es pagado por los dos deciles de mayores ingresos”. ¿Cuál es el impacto distributivo, entonces, de los impuestos directos? Una disminución del índice de Gini de 0,431 a 0,141.

Con los impuestos indirectos operando para un lado y los directos para el otro, los economistas de la FCEA analizaron el efecto conjunto del actual esquema tributario. La conclusión, que responde a la primera pregunta central, es que, “en términos de apropiación del ingreso total a causa de la imposición total”, los perdedores se ubican en los dos deciles extremos, dado que estos “reducen su participación en el ingreso, principalmente el decil de mayores ingresos (con una caída de 1,3 puntos porcentuales)”.

“Los hogares que destinan mayor proporción de ingresos al pago de impuestos son los de los extremos: el decil uno destina 17% del total de sus ingresos, debido principalmente al pago de IVA; mientras que el decil diez destina 19% de su ingreso al pago de impuestos, explicado principalmente por el peso del IVA y el IRPF”, apunta el informe. Y todo esto configura, “debido al mayor impacto en los hogares de mayores ingresos”, un efecto redistributivo, con una disminución total del Gini de 0,431 a 0,417.

Los ganadores, es decir, aquellos que “incrementan levemente su participación debido a su menor carga en impuestos indirectos y la baja proporción de hogares con pago de impuestos a la renta”, son los deciles medios. “En conjunto, la combinación de impuestos al consumo levemente regresivos e impuestos directos progresivos genera un perfil de tasas medias en forma de U y un impacto redistributivo global positivo”, marca el documento.

La comparación internacional

La otra pregunta central que se plantearon los integrantes del Iecon fue cómo es la estructura tributaria uruguaya en comparación con otros países, ya sean de América Latina o de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). En tal sentido, desde una perspectiva histórica, el punto de partida ubica a Uruguay a mitad de camino, con una recaudación impositiva “relativamente alta” para la región y “relativamente baja” respecto de los países desarrollados.

En promedio, los países de la OCDE tienen una carga tributaria de alrededor de 34% del PIB, unos diez puntos por encima del promedio de América Latina. Con 22%, Uruguay se sitúa por encima de la región, pero aún lejos de la OCDE.

Pero la diferencia es tanto cuantitativa como cualitativa. Los países de América Latina no sólo tienen una menor carga tributaria con relación a los países desarrollados, sino que, en general, los impuestos indirectos tienen un mayor peso en sus estructuras impositivas. Uruguay no es ajeno a esto, ya que “todavía se encuentra con una carga de impuestos a la renta menor a la esperada de acuerdo a su nivel de desarrollo relativo”. Asimismo, dado que por diseño los impuestos a la renta tienen una estructura progresiva, “su menor peso relativo limita la capacidad redistributiva del sistema tributario en su conjunto”, señala el informe.

Los autores del trabajo mencionan como una de las razones de este menor peso de los impuestos a la renta en América Latina los “elevados mínimos no imponibles”, los cuales excluyen del gravamen a “un importante porcentaje de la población”. Los números marcan que en los países de la OCDE una persona es contribuyente de un impuesto a la renta si su ingreso equivale a 25% del ingreso per cápita, mientras que en los países latinoamericanos este porcentaje asciende a 141%. En Uruguay, el mínimo no imponible se ubica en el entorno de 75% del PIB per cápita.

Otro motivo: en los países de la región, “cuando los individuos alcanzan niveles de ingresos que están sujetos a las tasas más elevadas de impuestos a la renta, estas tasas marginales se encuentran por debajo de los niveles de los países de mayores ingresos”. En Estados Unidos, por ejemplo, la tasa marginal máxima se sitúa en el entorno de 45%, unos 15 puntos porcentuales por encima de América Latina. En Uruguay, en tanto, la tasa marginal máxima del IRPF es de 36%.

Así, en resumen, la conjunción entre altos mínimos no imponibles, “que reducen el número de contribuyentes”, y tasas máximas comparativamente inferiores ocasionan que haya “una carga de impuestos directos menor a la de los países de mayor desarrollo”.

En el caso específico de Uruguay, en el informe se advierte que con el modelo vigente “el efecto distributivo de los impuestos es aún moderado”, y se subraya que “la imposición a la renta continúa siendo la principal herramienta distributiva de origen tributario con la que cuenta el Estado uruguayo, por lo que cualquier esfuerzo redistributivo debe necesariamente involucrar un fortalecimiento de la misma”.

La distribución entre capital y trabajo

El trabajo también analiza los efectos distributivos del sistema tributario “desde una perspectiva de distribución funcional”, dividiendo la carga impositiva aplicada sobre los ingresos asociados al capital y los ingresos asociados al trabajo. Al considerar únicamente los impuestos a la renta, el capital contribuye en mayor medida a la recaudación que el trabajo, 24% y 18%, respectivamente. Sin embargo, la relación se da vuelta al incorporar en el análisis los impuestos al consumo. Con esto la balanza se vuelca mayormente hacia el trabajo, con 56%, mientras que el capital queda con 41%. En el informe se señala que, en vista de “la distribución funcional de ingresos en el PIB”, esto supone “una tasa de imposición efectiva sobre el trabajo de casi 24%, cuatro puntos y medio por encima de la tasa sobre el capital (19,4%)”.

El gasto tributario en Uruguay y la región

El informe incluye, por otra parte, un análisis detallado de las renuncias fiscales por parte de los países de América Latina. Esto, denominado “gasto tributario”, cuyo impacto no es fácil de medir, puede tener distintos objetivos, como la promoción de inversiones o la disminución de los precios de determinados productos. Desde esta perspectiva, Uruguay aparece, con una “fuerte tendencia creciente”, como “uno de los países con mayores niveles de gasto tributario de la región”. En 2021, el gasto tributario en Uruguay significó 6,2% de su PIB, frente a un promedio de 3,7% en América Latina. Al año siguiente, los ingresos no percibidos por el Estado uruguayo alcanzaron 6,38% del PIB. Desde otro punto de vista, la renuncia fiscal representó 22% de la recaudación efectiva.

La reforma de 2007 y las rebajas de 2023

En el análisis que se presenta en el documento del Iecon sobresale que, a diferencia de los países desarrollados, y en sintonía con los países de la región, en Uruguay prevalece un “alto peso” de los impuestos indirectos y una “relativa debilidad” de los impuestos directos, lo cual “afecta negativamente el potencial redistributivo de los impuestos”. Esto último, la capacidad que tienen los impuestos para modificar la distribución de los ingresos, ha variado, en uno y otro sentido, en el último tiempo.

La reforma tributaria de 2007, por ejemplo, apuntó a incrementar los impuestos sobre la renta en detrimento de los impuestos al consumo, y lo consiguió. Los datos recogidos en el informe marcan que a partir de la reforma los impuestos indirectos disminuyeron su peso de 70% a 56% en la recaudación impositiva, al tiempo que los impuestos directos subieron de 17% a 37%. Lo que se mantuvo incólume fue la proporción de los impuestos a la propiedad, en el entorno de 6% y 7%.

En 2023, en tanto, el gobierno encabezado por el expresidente Luis Lacalle Pou dispuso una serie de rebajas en el IRPF y el IASS, así como beneficios para las pequeñas y medianas empresas. En aquel entonces, el actual ministro de Economía y Finanzas, Gabriel Oddone, fue crítico con la medida, si bien el Frente Amplio votó a favor de estas rebajas en el Parlamento. Al respecto, en el informe se apunta que, si bien el debilitamiento de estos impuestos directos supone “una presión al alza sobre la desigualdad”, el efecto distributivo fue “muy marginal” dada la magnitud de las rebajas. “Aunque la dirección es inequívoca, el efecto es magro porque magra fue la magnitud de los cambios”, se señala.