La herencia fiscal en perspectiva

El cierre de las cuentas fiscales de 2024 y las perspectivas para 2025 se han transformado en un nuevo frente de confrontación entre gobierno y oposición, dado que el actual gobierno argumenta que su antecesor “maniobró” para mostrar una situación mejor que la que realmente estaba dejando. Ojo, esto no quiere decir que se lo acuse de haber mentido en los números, es decir, de haber publicado números falsos. No obstante, el diablo está en los detalles, y en esta ocasión los detalles equivalen a cerca de 970 millones de dólares. Intentemos pasar raya.

El déficit fiscal de 2024

“Déficit fiscal” es la expresión que se utiliza cuando el resultado fiscal es negativo; es decir, cuando el Estado gasta más de lo que recauda. Ese valor, que en realidad equivale a determinada cantidad de millones (sea en pesos o en dólares), suele expresarse como porcentaje del PIB, a efectos de contar con un valor más cómodo para utilizar (un porcentaje) y de poder realizar comparaciones, tanto en el tiempo como entre países. En efecto, el PIB, que representa el valor de la producción total del país a lo largo de un año, sirve como referencia para aproximarnos a la capacidad de pago.

Así, un déficit de 3% del PIB se interpreta más o menos igual hoy que hace una década, mientras que, si se expresara en millones, no sería tan fácilmente comparable. El valor del déficit fiscal es importante porque el Estado tiene que cubrir esa diferencia, y la forma más usual de hacerlo es emitiendo deuda. Por lo tanto, un déficit más grande implica la necesidad de contraer más deuda, que se suma a la que ya se tenía y sobre la que habrá que pagar intereses.

Volviendo a los números, el déficit fiscal de 2024, correspondiente al gobierno central y el BPS, fue de 3,3% del PIB según la administración anterior,¹ que de por sí ya representa un valor bastante elevado.

Las cuentas de Oddone

Sin embargo, la nueva administración económica, dirigida por Gabriel Oddone, cuestiona estos valores. En breve, lo que aduce esta postura es que en los cálculos anteriores falta contabilizar algunos gastos que debieron haberse pagado en 2024, pero que, al haberse postergado, deberán pagarse este año.

Claro, tal como argumentó la exministra Azucena Arbeleche a través de una carta pública, el sistema de registro contable que se utiliza para las cuentas fiscales es el llamado “sistema de caja”, lo que implica que los gastos se contabilizan cuando se pagan y no cuando se contrae la obligación (ese sería, por el contrario, el criterio “de lo devengado”).

Por lo tanto, si esos gastos no se pagaron, no corresponde registrarlos. El tema es que se trata de gastos decididos y efectuados en 2024 y que se debieron haber pagado y registrado en 2024. Veamos entonces de qué se trata.

Por un lado, hay cerca de 160 millones de dólares que corresponden al Ministerio de Transporte y Obras Públicas y están asociados mayormente al “pago por disponibilidad” correspondiente a la obra del Ferrocarril Central. Esto tiene que ver con la forma en que se realizó la obra, dado que fue a través de la modalidad PPP (participación público-privada).

Esto implica que, en lugar de que el Estado contrate a las empresas constructoras y les pague en función del avance de la obra, como se hace en la obra pública tradicional (lo que requiere que pueda pagar el costo total al momento de su finalización), la obra la hace y la financia un privado que, en el correr de los años, va recibiendo un pago anual por parte del Estado. Como el pago correspondiente a 2024 no se hizo, debe hacerse ahora junto con el pago que sí corresponde a este año.

Por otro lado, hay aproximadamente 100 millones de dólares que corresponden a facturas impagas en la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), principalmente asociadas a medicamentos y servicios contratados. Cabe destacar que este valor es muy superior a los gastos de este tipo que normalmente quedan por pagar de un año a otro.

Finalmente, hay cerca de 100 millones de dólares adicionales que se corresponden con otros incisos. En total, lo anterior representa aproximadamente 0,4% del PIB, que es lo que se acumula por concepto de gastos postergados.

Esto de por sí ya constituye un monto importante de gastos que tendrían que haberse pagado el año pasado y que, al no haberlo hecho (ni registrado), mejoran artificialmente el resultado fiscal correspondiente a ese año y empeoran el de este (dado que deberán pagarse y registrarse). ¡Ups, que lo paguen los que vienen! El problema es que hay más...

En efecto, por si lo anterior resultaba poco, existe otro elemento a considerar del otro lado de la ecuación del resultado fiscal, es decir, del lado de los ingresos. Se trata, concretamente, del adelanto de impuestos por parte de las empresas públicas. En ese sentido, el gobierno anterior les solicitó a los entes públicos que adelantaran, para 2024, el pago de los impuestos que corresponden a 2025.

Así, según las últimas estimaciones del Ministerio de Economía y Finanzas, Ancap adelantó unos 30 millones de dólares por Imesi correspondiente a la venta de combustibles que se efectuará este año; sí, este año. Lo mismo ocurrió con UTE, que por un lado adelantó el impuesto al patrimonio por un monto equivalente a unos 14 millones de dólares, y por el otro el IRAE por otros 30 millones de dólares adicionales. Esto último corresponde a las ganancias que, se supone, obtendrá en 2025.

El déficit de 2024 corregido

En suma, el gobierno anterior no sólo logró disminuir los egresos registrados, sino que además incrementó los ingresos, mejorando el resultado fiscal en ambos lados de la ecuación. ¡Magia pura! Obviamente, el problema es que este año habrá que honrar esos pagos postergados, además de hacer frente a los que legítimamente pertenecen a 2025. Y lo mismo pasa del otro lado, dado que habrá que descontar los impuestos que fueron descritos antes. En efecto, estos “ajustes” afectan el déficit por partida doble, reduciéndolo el año pasado e incrementándolo en este.

El gráfico, tomado de la exposición de motivos de la última Rendición de Cuentas, ilustra este fenómeno y lo cuantifica: la postergación de gastos equivale al 0,4% del PIB y el adelanto de impuestos al 0,1%. Esto es lo que debe sumarse al déficit efectivamente registrado el año pasado, que se situó en torno al 3,3% del producto. De esta manera, el déficit corregido trepa hasta situarse en el entorno del 3,8% del PIB.

La herencia y la emboscada fiscal de 2025

A los gastos trasladados “artificialmente” hacia 2025 debe sumarse otra serie de compromisos heredados de la administración pasada, como la asistencia a la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios, la compra de dos buques patrulleros, aviones Tucano y vehículos multipropósito para el Ministerio de Defensa Nacional, el aumento de pagos por contratos Cremaf y otras PPP del Ministerio de Transporte, los gastos de centros CAIF inaugurados a fines de 2024 y lo que corresponde a la ampliación de refugios también resuelta sobre el final del año pasado. ¿A cuánto ascienden en total estos pagos? A 970 millones de dólares.

Es por estos gastos incrementales que el actual gobierno presentó en la Rendición de Cuentas una solicitud al Parlamento para incrementar el tope de la deuda, con el objetivo de poder hacer frente a los compromisos previamente asumidos. A este respecto, la reacción inicial de la oposición configuró por unos días una extraña situación de emboscada fiscal, inédita en la historia del país. Al tiempo que se le trasladaba un conjunto de egresos postergados, se le negaba el aumento de ese tope para hacer frente a esas erogaciones.

Finalmente, la situación logró encauzarse en la Cámara de Diputados con el apoyo de Cabildo Abierto, que destrabó la situación que había surgido ante la negativa del Partido Nacional y el Partido Colorado. Más allá de esto, el nuevo gobierno parte con un déficit estimado en 4,1% del PIB, lo que restringe el margen de maniobra para enfrentar los múltiples desafíos que enfrenta. En términos futbolísticos, esto equivale a empezar el partido perdiendo por un gol.

Fernando Isabella, Centro de Estudios Etcétera.