Evaluación de la regla fiscal
Si bien la nueva institucionalidad fiscal “contribuyó a enriquecer el debate en torno a los objetivos y estándares de la política fiscal” y constituyó “un aporte técnico al proceso de formulación y evaluación de la política fiscal”, los resultados al cierre del período evidenciaron sus deficiencias. En ese sentido, el nuevo marco creado a partir de la ley de urgente consideración “no logró cumplir con sus objetivos fundamentales”, dado que no se logró el ajuste estructural que fue previsto al inicio de la pasada administración, no se encauzó una trayectoria del déficit fiscal consistente con la estabilización de la deuda pública y tampoco se evitó la repetición del ciclo electoral de las finanzas públicas.
En efecto, en 2024 se incumplieron los primeros dos pilares de la regla y se volvió a solicitar, con argumentos poco sólidos, la ampliación del tope de endeudamiento establecido en el tercer pilar.
Pilar 1: resultado fiscal estructural
El resultado estructural estimado para el año pasado arrojó un déficit de 3,7% del PIB, superando así la meta establecida (2,9%) en 0,8 puntos porcentuales (p. p.). De esta manera, el resultado estructural evolucionó como una “U” invertida, con una mejora entre 2020 y 2022 y un deterioro posterior que se agudizó en el último año (el aumento entre 2023 y 2024 fue de más de 1 p. p.).
Pilar 2: tope del gasto
En este caso, el incremento del gasto primario en 2024 ascendió a 4,7% en términos reales (es decir, descontando la inflación), superando ampliamente el tope dado por el crecimiento potencial de la economía, que fue estimado para ese año en 2,8%. Coloquialmente, la distancia entre la meta y el resultado observado refleja la magnitud del llamado “carnaval electoral”.
Pilar 3: tope de deuda
El año pasado el endeudamiento fue de 2.644 millones de dólares, superó el tope legal establecido en el marco de la rendición de cuentas anterior (2.300 millones de dólares). A raíz de esta situación, el Poder Ejecutivo solicitó a la Asamblea General hacer uso de la facultad para ampliarlo en un 30%, llevándolo así hasta los 2.990 millones de dólares. Esta facultad ya había sido utilizada en 2021 y 2023.
La mosqueta de 2024
Al analizar el resultado fiscal en términos corrientes (no estructurales, como en la sección previa), 2024 finalizó con un déficit de 3,3% del PIB en la órbita del gobierno central y el BPS (GC-BPS) y de 4,2% en el caso del sector público consolidado. Sin embargo, estas cifras excluyen gastos postergados de una magnitud “inusualmente elevada”, reduciendo artificialmente el déficit del año pasado e incrementando el de este. En la misma línea, fueron solicitados adelantos de pagos de impuestos a las empresas públicas, con el mismo efecto intertemporal sobre el déficit (mejora el del año pasado y empeora el de este).
Gastos diferidos
Dentro de estos gastos destaca el diferimiento de los pagos por parte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas por más de 160 millones de dólares, la postergación de pagos equivalente a 100 millones de dólares a cargo de la Administración de los Servicios de Salud del Estado y la posposición de otros egresos realizada por otros incisos y que también alcanza una magnitud cercana a los 100 millones de dólares. De esta manera, la postergación de gastos que redujo artificialmente el déficit fiscal del año pasado fue equivalente a más del 0,4% del PIB.
Ingresos adelantados
En este frente, la administración anterior solicitó a las empresas públicas un adelanto de impuestos que debían pagarse este año y que representa cerca de 0,1% del PIB. Por un lado, UTE anticipó el pago de 14 millones de dólares por concepto de impuesto al patrimonio y 30 millones de dólares por concepto de impuesto a la renta de las actividades empresariales. Por el otro, Ancap adelantó 30 millones de dólares por el pago del impuesto específico interno de las naftas.
En efecto, en ausencia de estas acciones, el déficit fiscal de 2024 habría sido de 3,8% para el GC-BPS y de 4,6% para el sector público consolidado. Entonces, teniendo en cuenta estos factores transitorios y los aspectos más estructurales, como el mayor nivel de gasto permanente y los gastos que ya fueron comprometidos por la administración saliente, la proyección del déficit fiscal del GC-BPS para este año es de 4,0% del PIB (4,1% si se excluyen los ingresos asociados al fideicomiso de la seguridad social). Este contexto, advierte el nuevo equipo económico, “impone restricciones relevantes a la política fiscal en la etapa inicial del nuevo ciclo gubernamental”.
“En particular, dada esta situación, el gobierno envió con esta Rendición artículos para hacer frente a algunos gastos, como los que están asociados al Ferrocarril Central, ASSE, los medicamentos de alto costo y también para adecuar el tope de deuda a USD 3.450 millones”.
El salto de la deuda previsto para este año
El déficit proyectado para este año impacta obviamente en la trayectoria prevista para la deuda que, según el modelo utilizado por el Ministerio de Economía y Finanzas, exhibiría un incremento importante durante este año. Concretamente, la deuda neta se situaría en torno al 57,5% del PIB, lo que representa un aumento de 4,6 p. p. frente a 2024 y un salto de 13,1 p. p. con relación a 2019. En el caso de la deuda bruta, el nivel estimado para este año asciende al 61,2% del PIB, lo que supone aumentos similares frente a 2023 (4,4 p. p.) y 2019 (13,2 p. p.).
Propuestas para un perfeccionamiento de la regla fiscal
A la luz de las deficiencias identificadas, el nuevo equipo económico impulsará un conjunto de reformas a efectos de fortalecer el funcionamiento y la sostenibilidad de la regla. Según se indica en la exposición de motivos, estas iniciativas se extenderán sobre el diseño institucional del mecanismo y sobre los procedimientos metodológicos, buscando revertir los problemas identificados a lo largo de estos cinco años de modo de promover una actualización conceptual y metodológica.
En este marco, se considerará como referencia un nivel prudente de deuda, definido como “aquel que minimiza la probabilidad de que la deuda alcance un umbral a partir del cual la sostenibilidad de las finanzas públicas quedaría severamente comprometida”. A partir de este concepto, se diseñarán las metas sobre el resultado fiscal estructural (pilar 1 de la regla actual) y se establecerá el tope para el endeudamiento (pilar 3).
Al mismo tiempo, se prevé introducir “mejoras metodológicas” orientadas a perfeccionar el cálculo de ese resultado estructural, que ha sido objeto de críticas técnicas por su complejidad. Esto requiere fortalecer las estimaciones del producto potencial, que es clave porque es la limitante que tiene el incremento del gasto primario según el segundo pilar del diseño actual, y de la brecha del producto. “Estos procedimientos serán debidamente documentados y se pondrá a disposición del público la información necesaria para su replicación, con el objetivo de fortalecer la transparencia y la credibilidad en los resultados”.
En lo que hace al compromiso de cumplimiento, se revisarán las cláusulas asociadas al tope del endeudamiento, precisando las cláusulas de salvaguardia y los mecanismos de corrección previstos ante eventuales desvíos respecto a las metas establecidas. Estos aspectos no están previstos en el marco actual y el incumplimiento de las metas no tiene consecuencias vinculantes más allá de la erosión de la credibilidad.
Por otra parte, las modificaciones previstas a la institucionalidad fiscal incluirán el fortalecimiento de los consejos externos, lo que implica dotar al consejo fiscal de mayor independencia (uno de los atributos más valorados para este tipo de órganos) y autonomía, ampliar sus cometidos y capacidades técnicas, y promover una mayor fluidez en su interacción con el comité de expertos.