Contrapuntos tributarios

El que tenga oídos para oír que oiga. El que tenga ojos para ver que vea¹

Digresión inicial: ¿a qué se alude cuando se dice que la sobretasa afectaría solamente a los ricos?

¿Qué criterio se puede emplear para definir a una persona como rica? Se puede empezar mirando el otro lado de la moneda y preguntar qué criterio se emplea para definir que una persona es pobre. Detrás de las estadísticas de pobreza que conocemos existen distintas definiciones.

En América Latina se ha optado por una definición de pobreza absoluta establecida a partir de la insuficiencia de ingreso para comprar una canasta básica, mientras que en los países europeos se emplea una definición de pobreza relativa vinculada a la desigualdad de la distribución de ingresos: un hogar es pobre si su ingreso es menor al 60% del valor mediano de la distribución.

Entonces, ¿cómo definir esa categoría de personas ricas? Según Aristóteles, “muchas veces si uno de los términos contrarios se dice en muchos sentidos, también el otro se dirá en muchos sentidos, y parece que la justicia y la injusticia se dicen en múltiples sentidos”.²

Como no existe una única definición de pobreza, tampoco tiene por qué existir una única definición de personas ricas. Una alternativa, entonces, es considerar una definición de riqueza relativa, por lo que una persona sería rica si forma parte del 1% de personas con mayor riqueza de la población. En nuestro país, esto implicaría tener un patrimonio de aproximadamente un millón de dólares.³ No obstante, no es una definición grabada en piedra y se podría ajustar si existieran argumentos para hacerlo.

¿Presión tributaria elevada?

Es moneda corriente escuchar que la presión tributaria en nuestro país es elevada, pero ¿eso es correcto? ¿Qué métrica lo respalda? En el lenguaje cotidiano, para caracterizar personas objetos o procesos, se recurre a adjetivos calificativos que tienen implícita una comparación: alto-bajo, rico-pobre, mucho-poco, pesado-liviano, despacio-rápido, grande-chico, fuerte-débil, lejano-cercano, y muchos otros más. Por tanto, una misma persona puede ser considerada alta por algunos (si son pigmeos) y baja por otros (si son habitantes de Países Bajos). Entonces, ante la afirmación de que la presión tributaria actual es elevada, cabe preguntarse qué fundamento se emplea para sostener esa afirmación.

En primer lugar, corresponde definir el sujeto de la pregunta: la presión tributaria se define como el cociente entre la recaudación total de tributos sobre el PIB de la economía. No es lo mismo preguntarse si es elevada la presión tributaria que preguntarse si es elevada la temperatura corporal de una persona. En el segundo caso se cuenta con un valor de referencia establecido por el conocimiento médico, pero no así en el primero. Entonces, ¿cuándo se puede afirmar que es elevada? Lo habitual es recurrir a comparaciones con otros países, y el primer paso para hacerlo adecuadamente es usar mediciones comparables.

De un total de 97 países para los que la OCDE reporta presión tributaria (a 2023), Uruguay se encuentra a mitad de camino, ocupando el lugar 37, con un valor de 27,4%. El mayor valor corresponde a Francia, con una presión tributaria de 43,8%, y el menor a Bangladesh, con 7,3%.

La comparación se puede enriquecer si en lugar de comparar con la totalidad de países, los agrupamos siguiendo algún criterio que pueda darle más sentido a la comparación; por ejemplo, entre países de América Latina y el Caribe (ALC) y de la OCDE, según su índice de desarrollo humano (IDH) o según su índice de democracia.

a) Uruguay, OCDE y América Latina y el Caribe

La presión tributaria uruguaya está seis puntos por debajo de la correspondiente a la OCDE y seis puntos porcentuales por encima de la correspondiente a América Latina y el Caribe: es baja si tomamos a la OCDE como referencia y alta si tomamos los países de la región.

b) Según IDH

En esta comparación las diferencias se acentúan: la presión tributaria de Uruguay está casi diez puntos porcentuales por debajo del promedio de los países con mayor IDH y un poco menos de 20 puntos porcentuales si se toman los países con menor IDH.

c) Según índice de democracia

Como se expresa en el cuadro, valen los mismos comentarios realizados para la comparación anterior.⁴

En suma, en las comparaciones realizadas, la presión tributaria de Uruguay se encuentra a mitad de camino entre los grupos de países de referencia. Puede aplicarse entonces la figura del vaso medio lleno como la del vaso medio vacío. Este planteo sugiere que cualquiera de las dos opciones es válida.

No obstante, esto puede ser diferente si consideramos que, como alguien dijo alguna vez, lo conocido es conocido al modo de conocer de quien conoce. Podríamos decir también que lo percibido es percibido según el modo de percibir de quien percibe. Un vaso lleno hasta la mitad seguramente sea percibido como medio vacío para una persona deshidratada. De igual manera, un Estado deshidratado, sin agua suficiente para alcanzar sus objetivos, aunque con voluntad de hacerlo, verá el vaso medio vacío. Agua y sed, serio problema. Bueno es saber que los vasos sirven para beber; lo malo es que no sabemos para qué sirve la sed.

La comparación de la presión tributaria entre países, o la de un mismo país en el tiempo, no puede estar despojada de la responsabilidad que la sociedad le asigna al Estado, que es la que le da sentido a la sed; la que define en última instancia la magnitud necesaria de fondos públicos. “En todo lo continuo y divisible cabe tomar lo mayor, lo menor y lo igual, y eso bien en relación a la cosa misma o bien en relación a nosotros. Lo igual es un término medio entre el exceso y el defecto... pero eso no es una sola cosa ni lo mismo para todos. Por ejemplo, si el 10 es mucho y el 2 poco, se toma el 6 como término medio en relación a la cosa..., pero en relación a nosotros no ha de tomarse así, pues si comer 10 libras es mucho y comer 2 es poco, el entrenador mandará comer 6 libras, pero quizás eso sea mucho o poco para el que ha de tomarlo, pues para Milón es poco, pero para el que empieza el entrenamiento es mucho”.⁵

Nuestra realidad nos sitúa más cerca del célebre atleta griego Milón de Crotona que del atleta que recién comienza su entrenamiento. En estas circunstancias, se impone revisar nuestro espacio fiscal disponible.

La sobretasa busca complementar, no sustituir

Se afirma que, con los cambios tributarios introducidos en la ley de presupuesto y la mejora prevista en la gestión de la DGI, se va a recaudar más que con la propuesta de la sobretasa.

Sería una muy buena noticia que se confirmen las estimaciones de recaudación que se obtendría con los cambios de la ley de presupuesto, a las que habría que sumar, aunque esto no implique un cambio significativo, el impacto positivo en la recaudación provocado por el crecimiento de la economía, la reducción del déficit del BCU asociado a la baja de la tasa de interés y la reducción del monto de devoluciones del Fonasa a partir de 2027.

Se estima que los ingresos adicionales ascenderían a cerca de 1,5 puntos del PIB, mientras que el déficit fiscal actual es de aproximadamente 4,0 puntos. Por tanto, si se destinara la totalidad de los fondos públicos adicionales a abatir el déficit fiscal, mejoraría notoriamente la situación de las cuentas públicas, pero ¿sería suficiente? A modo de comparación puede emplearse el límite de déficit fiscal del 3,0% del PIB que la Unión Europea (UE) establece a sus países miembros en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Si se destinaran todos los fondos públicos adicionales a abatir el déficit, si bien este se situaría en valores compatibles con la referencia empleada en la UE (que sería una buena noticia), no existiría margen suficiente para financiar el incremento necesario del gasto público social. En los 70 se escuchaba una canción que decía: “Uno que construyó escaleras al cielo y se cayó porque tenía poca madera o porque alguien le sacó los clavos”.⁶ En cambio, si los fondos adicionales se destinaran a financiar gasto público social, se podría avanzar significativamente en la agenda social, pero eso implicaría desatender la necesaria disminución del déficit.

No se puede dejar fuera del análisis el impacto del crecimiento económico. ¿No se debería tener en cuenta que el crecimiento derrama positivamente a toda la población, en mayor o menor medida? En el corto plazo, dadas las perspectivas, no se podría esperar mucho del crecimiento económico. Además, tasas de crecimiento elevadas no asegurarían per se mejoras en la desigualdad. Lo sucedido en nuestro país en la década del 90 es un ejemplo.

Tampoco se puede esperar mucho si se considera el impacto que en el largo plazo tiene el crecimiento en la riqueza nacional. La evidencia indica que esta riqueza no garantiza tener bajos niveles de pobreza infantil. “De hecho, hay tan sólo una leve tendencia de los países más ricos a tener tasas de pobreza infantil más bajas”. Países con ingresos similares muestran, a veces, niveles muy diferentes de pobreza infantil.

Por ejemplo, España y Eslovenia tienen niveles similares de ingreso nacional per cápita, pero Eslovenia tiene una tasa de pobreza de 10% y España de 28%. De manera similar, Estados Unidos tiene un ingreso nacional per cápita similar al de Dinamarca, aunque su tasa de pobreza infantil es 26,2%, más que el doble de la danesa (9,9%). El ingreso nacional per cápita de Suiza es cuatro veces mayor que el de República Checa, pero la tasa de pobreza infantil suiza es más de seis puntos porcentuales más alta.⁷

Imposición al trabajo e imposición al capital

A pesar de ser relevante, en el debate en torno a la propuesta de la sobretasa está menos presente la caracterización de nuestra estructura tributaria actual, a partir del análisis del peso relativo de la imposición al trabajo y al capital.

Los diseños tributarios suelen ser evaluados a la luz de un conjunto de características deseables, entre los que se incluye la suficiencia, que hace referencia a la principal razón de ser del sistema tributario: recaudar lo necesario para cumplir adecuadamente con las obligaciones asumidas por el Estado; calmar su sed.

En las actuales circunstancias, la suficiencia está faltando a la cita, aun considerando el incremento de recursos resultantes de los cambios previstos en la ley de presupuesto. Por tanto, la sobretasa, al aportar fondos adicionales complementarios, va en la dirección correcta.

Otro criterio deseable de una estructura tributaria es la equidad, concepto que engloba varias dimensiones, entre las que se puede incluir la forma en que se distribuye la carga tributaria entre el capital y el trabajo. En la estructura tributaria actual, la carga sobre el trabajo es mayor que la que pesa sobre el capital. Según una investigación reciente, “teniendo en cuenta la distribución funcional de ingresos en el PIB, esto representa una tasa de imposición efectiva sobre el trabajo de casi 24%; 4,5 puntos por encima de la tasa sobre el capital (19,4%)”.⁸ La sobretasa generaría, entonces, un doble dividendo: además de fortalecer la suficiencia, reduciría la brecha entre la imposición al trabajo y al capital.

Objetivo e instrumentos

La sobretasa es un instrumento al servicio de un claro objetivo principal, que es abatir la pobreza infantil. El vínculo entre instrumento y objetivo puede representarse fácilmente empleando una analogía futbolística: el partido está por terminar y casi no queda tiempo para hacer el gol y ganar el campeonato; entonces, un jugador llamado “sobretasa” levanta el centro para que su compañero, “políticas sociales”, pueda cabecear y alcanzar el objetivo de ganar la copa “Cero pobreza en niños y adolescentes”.

El jugador que levanta el centro podría ser otro, uno que se viene destacando por su alta participación en el juego, el IVA, pero el técnico entiende que no está jugando bien, que está generando inconvenientes en la distribución del juego y que debería modificar su forma de jugar antes de asignarle otra responsabilidad.

El técnico aspira a mejorar la distribución del juego a lo largo y ancho de toda la cancha, de igual manera que una vez escuchó que se debería mejorar la distribución de recursos que determina el libre funcionamiento del mercado. Como señaló Arthur Okun en su libro Equidad y eficiencia: el gran trade-off, “tal es la doble moral de una democracia capitalista, que profesa y persigue un sistema político y social igualitario y, al mismo tiempo, genera enormes disparidades en el bienestar económico”. El jurista Louis D Brandeis, famoso por su oposición al poder de las corporaciones, fue más lejos al advertir que “podemos tener democracia, o podemos tener la riqueza concentrada en manos de unos pocos, pero no podemos tener ambas cosas”.

Destino de lo recaudado con la sobretasa

Puede decirse que el instrumento se terminaría de completar si se define el uso a darles a los recursos que se obtendrían. Para ilustrar con un ejemplo concreto, un informe reciente de Unicef evalúa el impacto de un conjunto de políticas y el costo de una transferencia de carácter universal por hijos e hijas a cargo.⁹

Mediante microsimulaciones, el informe concluye que, definiendo el valor mensual de la transferencia por niño, niña y adolescente menor de 18 años (aproximadamente 850.000 personas) en 6.000 pesos (150 dólares), la pobreza monetaria absoluta se reduciría en 51,3%. En otras palabras, con esta política se lograría una reducción de la pobreza infantil equivalente a casi el doble de la reducción que se logra con la política actual de transferencias (AFAM, TUS, deducciones por hijo IRPF).

¿Qué impacto fiscal tendría la medida? El incremento neto de gasto público social, es decir, descontando el gasto de la actual política de transferencias, sería equivalente a 1,5 puntos del PIB. Frente a esta medida, y otras complementarias, el actual espacio fiscal resulta claramente insuficiente.

Clima de negocios e inversión

También es moneda corriente afirmar que la creación de un nuevo impuesto afectaría negativamente el clima de negocios y, como consecuencia, se reducirían las inversiones y el crecimiento sería menos vigoroso.

Lo primero que importa aclarar es que la sobretasa no alcanza a los activos destinados a la actividad productiva del país, que quedan expresamente fuera del alcance del gravamen propuesto. En efecto, los activos alcanzados por la sobretasa son los que generan rentas pasivas, como colocaciones financieras, inmuebles y acciones de empresas del exterior.

Podría argumentarse que, más allá de la letra fría de la propuesta y del cuidado que se tenga a la hora de elegir los activos que serían gravados, igual se vería afectado negativamente el clima de negocios; que los animal spirits reaccionarían negativamente provocando una disminución de las inversiones. Keynes relativiza la figura del inversor Homo economicus calculador e introduce en sus análisis estos animal spirits como impulsos emocionales que guían las decisiones económicas y las de inversión más allá de cálculos racionales. Según su visión, el optimismo o pesimismo de empresarios y consumidores puede explicar parte de la volatilidad de los mercados y de los ciclos económicos.

El uso de la metáfora “clima de negocios” merece una consideración especial. La novela Desde el jardín¹⁰ realiza una aguda sátira acerca del uso de las metáforas en el lenguaje económico y político: “Desde el jardín nos ofrece una oportunidad de análisis de estas, incluso de la necesidad de evitar que las conceptualizaciones derivadas de ellas invadan nuestra mirada del mundo, negando una visión consciente y razonada propia”.¹¹ Parece existir un buen maridaje entre los animal spirits y las metáforas.

El uso de la metáfora clima de negocios genera un concepto ambiguo, no bien definido. “Esta falta de definición convierte la metáfora en un buen vehículo para el discurso político-económico, que puede caracterizarse por su ambigüedad y, al mismo tiempo, por una clara intención persuasiva. Su éxito se basa en la dificultad de verificar o rebatir argumentos que no son expuestos explícitamente”.¹²

Así como el clima se define a partir de condiciones meteorológicas (temperatura, presión, viento, humedad y precipitaciones), el “clima de negocios” podría definirse a partir de la tasa de rentabilidad esperada, su variabilidad (riesgo), el contexto macroeconómico, el marco regulatorio y las instituciones destinadas a defender los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos, en definitiva, destinadas a crear mercados.

Al igual que de los cinco elementos que definen el clima se considera que la temperatura y las precipitaciones son los más importantes, porque, en gran parte, los otros están estrechamente relacionados con estos, por la misma razón, la rentabilidad esperada y el riesgo pueden considerarse los dos más importantes en la definición del clima de negocios.

A partir de esta conceptualización, puede afirmarse que el impacto de la sobretasa en el clima de negocios no es tan claro. En todo caso, sería ambiguo y podría verse afectado tanto positiva como negativamente. Como muestra, es suficiente un botón. Si se tiene en cuenta el impacto de la sobretasa no inmediato y no parcial, puede afirmarse que mejoraría las cualidades de la fuerza de trabajo, lo que favorecería su productividad y entonces pari passu generaría condiciones para mayor rentabilidad. Por otro lado, también puede considerarse que puede generar incertidumbre a los animal spirits, aumentando así la variabilidad de la rentabilidad esperada. Una de cal y una de arena.

¿Hay un solo “buen clima de negocios”? Y si existieran varios, ¿no podrán existir inversores que prefieran el otoño y otros la primavera? ¿No será valorado por los inversores como parte del clima de negocios la educación y el estado de salud de los trabajadores, así como las condiciones de convivencia asociadas a la desigualdad?

Las relaciones entre imposición, clima de negocios, inversiones, crecimiento económico, desigualdad y pobreza son lo suficientemente complejas como para tener que estar prevenidos para no caer en lo que Schumpeter denominó “vicio ricardiano”, describiendo la tendencia de los economistas a construir modelos teóricos abstractos sobre supuestos débiles o poco realistas, de los cuales se derivan recomendaciones de política económica. “Es una excelente teoría que nunca puede ser refutada y no carece de nada más que de sentido. El hábito de aplicar resultados de este carácter a la solución de problemas prácticos lo llamaremos el vicio ricardiano”.¹³

Por último, sin pretender generalizar ni plantear la excepción que confirma la regla, y asumiendo el riesgo de caer en el “vicio ricardiano”, cabe analizar la evolución de las inversiones y la presión impositiva sobre la actividad empresarial durante los 90. De allí surge que, entre 1991 y 1999, las inversiones crecieron, mientras que la presión impositiva sobre las empresas se incrementó significativamente.

A modo de cierre

Se le atribuye a Keynes haber dicho que “lo más difícil no es que la gente acepte nuevas ideas, sino que olvide las antiguas”. Más cercano en el tiempo, una linda canción nos sugiere “desaprender lo que creo haber aprendido, vaciar de agua el bote para que salga a flote, las leyes han cambiado, el viento sopla de otro lado, confiar en las ideas, cuestionar el nido”.16 Así como las células imaginativas hacen posible el maravilloso proceso que transforma a la oruga en mariposa, ¿por qué no imaginar los caminos que permitan hacer posible mañana lo que hoy parece imposible? Si el futuro no te emociona, estás en el presente equivocado.

Quiero terminar dejando de lado el estilo impersonal escribiendo en primera persona. Tuve el privilegio de haber sido convocado a formar parte del equipo que elaboró la propuesta de sobretasa del impuesto al patrimonio de las personas físicas que fue presentada al debate público. No me caben dudas de que puede ser mejorada; tampoco de su pertinencia.

El actual gobierno recibió una situación fiscal peor que lo que se suponía, la que ya de por sí se consideraba problemática. En el presupuesto quedó de manifiesto que la estrategia privilegiada para mejorar las cuentas públicas está basada en el incremento de los ingresos y no en la reducción del gasto. En un contexto de crecimiento vigoroso, las políticas discrecionales tendientes a incrementar los ingresos públicos pasan a ser actores de reparto. Sin embargo, esa no es la situación que hoy enfrentamos. Los cambios impositivos incluidos en el presupuesto son protagonistas, pero, no obstante, la dieta de Milón sigue siendo insuficiente. Por otro lado, la creciente desigualdad, y en particular la pobreza infantil, me interpela y me recuerda lo planteado por A Okun y por L D Brandeis.

La incorporación de una figura impositiva que ha quedado relegada no es tarea fácil, existen múltiples obstáculos a sortear entre los que se destacan la necesidad de superar prejuicios acerca de su impacto, la necesidad de que su diseño contemple la capacidad de la administración tributaria para su contralor, y problemas de economía política. Quiero finalizar compartiendo lo que un día leí en un grafiti: “Si encuentras un camino sin obstáculos, desconfía; seguramente no te lleve a ninguna parte”.