Los cambios del sistema educativo público y en particular del sistema universitario público no son ajenos a las contradicciones y juegos de intereses en el que se enmarcan esos procesos. En la misma línea que Pierre Bourdieu, Pablo Gentili ubica a la educación como un campo en disputa. Un breve recorrido histórico por la formación de educadores en el siglo XX y lo que transcurre del actual, pretende mostrar algunos hechos que lo situarían en contextos de disputas. A eso se suma que la leve penillanura ondulada de la geografía uruguaya pareciera estar en sintonía con el ritmo de los tiempos políticos que llevan los cambios en materia de formación de educadores.

Comienzos y mediados del siglo XX

A comienzos del siglo XX echaron raíces los principios de un sistema democrático estable en torno a una alta participación cívica y popular, y a una profunda confianza en el Estado como árbitro de distintas posiciones sociales y económicas (Rodríguez de Artucio y otras, 1984). Fue un momento de ampliación de la educación pública, donde se apreciaron propuestas para otorgar a los docentes formación universitaria.

A modo de ejemplo, una de las primeras propuestas fue la creación de la Facultad de Pedagogía, independiente de la Universidad de la República, pero en la órbita del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal. Esta idea la presentó Enriqueta Compte y Riqué, mujer pionera y fundadora del primer jardín de infantes en Uruguay, quien realizó múltiples planteos entre 1916 y 1929 que nunca fueron tenidos en cuenta por los poderes establecidos (Palomeque, 2012). En ese momento, en los Anales de Instrucción Primaria quedó constancia de que enfrentó “la resistencia que a las cosas nuevas oponen las cosas establecidas”.

Hacia fines de los la década del 60, se visualizaron luchas y conquistas del campo social en la búsqueda de mayores niveles de autonomía para la enseñanza primaria y media. A partir de la Ley Nº11.285 de julio de 1949, en la que se aprobó la creación del Instituto de Profesores Artigas (IPA), que comenzó a funcionar en 1951, la formación de maestros y profesores pasó a depender de sus respectivos consejos autónomos.

En el origen de lo que hoy se denominan Asambleas Técnico-Docentes (ATD), hacia fines de 1947, el Parlamento nacional aprobó la Ley Nº10.973, que consagró el Estatuto del Profesor, cuyo artículo 40 estableció la realización de asambleas de profesores en los institutos y liceos de su dependencia. Según se establecía, las asambleas tendrían “derecho de iniciativa y función consultiva en los problemas técnico-pedagógicos de la Enseñanza Secundaria”. Ese proceso condujo a que, en 1968, las Asambleas de Profesores votaran y propusieran como candidato a presidir el Consejo de Educación Secundaria (CES) al Profesor Arturo Rodríguez Zorrilla. La propuesta fue elevada al Ministerio de Cultura y el Poder Ejecutivo consideró necesario solicitar la venia del Senado para su nombramiento. En ese momento, se dieron una serie de dilaciones y obstaculizaciones entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento, que desembocaron en el no otorgamiento de la venia (Rodríguez de Artucio y otras, 1984). La cuestión en disputa era la búsqueda de mayores niveles de autonomía para que el CES contara con representantes electos por los docentes.

La dictadura y sus prolegómenos

La Ley Nº14.101, aprobada el 3 de enero de 1973, en los preámbulos del golpe de Estado cívico-militar de ese año, estableció que los consejos de primaria, secundaria y la educación técnico profesional pasaran a ser dependientes de un órgano superior, el Consejo Nacional de Educación (CONAE). En el marco de la Doctrina de la Seguridad Nacional, dichos consejos dejaron de ser autónomos, y la formación de docentes se ubicó en un órgano de directa dependencia del CONAE. Por las Ordenanzas 29 y 30 de 1977, se creó el Instituto Nacional de Docencia (INADO) General Artigas, que se integró “por el Centro I, de formación de maestros de educación Primaria; el Centro II que prepara profesores de enseñanza secundaria y el Centro III de perfeccionamiento y actualización” (Rodríguez de Artucio y otras, 1984: 54). En el caso de Montevideo, dichas ofertas formativas se ubicaron en un mismo local –donde hoy funciona el IPA–, lo que implicó un estricto control represivo e ideológico. Junto al INADO funcionó el Instituto Nacional de Enseñanza Técnica, que pasó al CONAE a partir de 1974.

La restauración democrática

A la salida del período dictatorial, la llamada Ley de Emergencia, de marzo de 1985, en su artículo 12 habilitó la creación de Direcciones Generales. En el marco de la Ley de Presupuesto de abril de 1986, se creó la Dirección de Formación y Perfeccionamiento Docente (DFPD), que tuvo a su cargo la formación de Maestros de Educación Primaria, Maestros Técnicos y Profesores de Educación Media, marco institucional que se mantuvo vigente hasta que fuera aprobada la Ley General de Educación de 2008.

La ley de “emergencia” saneó los aspectos más represivos de la ley sancionada meses antes de la dictadura y contempló la lucha de los docentes del CES respecto de las asambleas de profesores, y las ATD se ampliaron a todos los subsistemas de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), incluida la DFPD. Pero más allá de las nuevas denominaciones de los organismos, no modificó su estructura organizacional. Con la DFPD, la formación de los docentes mantuvo una fuerte dependencia del Consejo Directivo Central (Codicen) de la ANEP, y esta dirección ni siquiera alcanzó el status de consejo desconcentrado.

Tanto en documentos como en declaraciones públicas, siempre se ha expresado que la formación de los docentes es clave para la mejora de la educación. No obstante, al ser un nivel terciario de formación, ello contrasta con el lugar de doble dependencia jerárquica en la que se la ubicó, particularmente desde 1973 hasta la actualidad. La formación de educadores se ubicó en el nivel terciario pero con mayor dependencia del Codicen que la educación inicial, primaria y media. Como representación simbólica, pareciera que se sitúa a ese tramo formativo en una especie de minoría de edad.

Otras luchas, otros caminos

A comienzos del siglo XXI, en otro momento de expansión de la educación pública, principalmente de la educación inicial y media, se presenta con entusiasmo la propuesta de creación de una Universidad de Educación. Ya son 12 años desde el inicio del proceso de discusión pública, desde que la ATD de la entonces DFPD presentó la idea en Salto y luego en el I Congreso Nacional de Educación Julio Castro, tal vez con el mismo entusiasmo que en su momento sintió Compte y Riqué. Quizás la llegada al gobierno del Frente Amplio, con su planteo de buscar la máxima participación de los diferentes actores sociales, fue el terreno propicio para que germinara esta idea.

La propuesta no cayó en saco roto. La Ley General de Educación no “adoptó lo resuelto por el Congreso Nacional de Educación ni lo resuelto por la ATD Nacional de Formación Docente y asumido por la DFPD y por el propio Codicen. La Ley de Educación le otorga a la Formación Docente el carácter de un Instituto Universitario de Educación como un nuevo ente autónomo, con representación de los órdenes de docentes, estudiantes, egresados y representantes de la ANEP y la Universidad de la República (Udelar). Tomó la resolución de algo que ninguno de los actores de la ANEP había planteado. La propuesta de creación de un instituto universitario sólo había sido planteada por la [Comisión] Sectorial de Enseñanza de la Udelar en momentos del Debate Educativo” (Davyt y Rodríguez, 2011).

No obstante, la Ley General de Educación de 2008, 40 años después, intentó contemplar las demandas de los profesores de Secundaria planteadas a través de las llamadas “Asambleas del Artículo 40”. Esta vez se propusieron representantes docentes para el Codicen y los Consejos Desconcentrados de la ANEP, elección que se llevó a cabo casi de inmediato. No sucedió lo mismo con la formación de educadores, embarcada en una nueva ingeniería institucional, que desembocó en la creación del Consejo de Formación en Educación (CFE) en 2010, “como órgano desconcentrado de carácter privativo” (Disposiciones transitorias excepcionales Ley Nº18.437 en sustitución de la DFPD), como etapa transitoria a la creación de una estructura de carácter universitario. El CFE quedó conformado por tres representantes del poder político, un representante docente y otro estudiantil. En 2010 asumieron las primeras consejeras nombradas por el poder político, pero recién en 2013 se realizó la primera elección de consejeros docente y estudiantil del CFE, a través del voto directo.

El presente

Proponer que la formación de los educadores pasara a estar ubicada en una universidad pública, gratuita, autónoma, cogobernada y librepensadora pudo haber parecido una propuesta muy audaz ante “los intereses de la organización actual”, al decir de Compte y Riqué. El camino recorrido da cuenta de que frente a la propuesta de transformar la formación de educadores en un nuevo ente autónomo de carácter universitario, aparecen en el ruedo otros actores, se generan controversias, nuevas propuestas, contrapropuestas y dilaciones, y quedan al descubierto inevitables disputas políticas. A pesar de los obstáculos que sigue presentando la aprobación de una nueva universidad, a la voz de los educadores de Formación Docente se han ido sumando los educadores sociales, que pasaron a integrar el CFE, los gremios estudiantiles de las diferentes carreras, el Frente Amplio –con ciertos matices a su interna– y algunos sectores de otros partidos –también con matices–, además de distintos actores sociales del campo popular.

Más allá de que el II Congreso Nacional de Educación Maestra Reina Reyes y el III Congreso Nacional de Educación Enriqueta Compte y Riqué no concitaron el mismo entusiasmo que generó el primer congreso, en ambas instancias se aprobó por mayoría la creación de un nuevo ente autónomo para la formación de educadores. Más precisamente, en el último congreso, realizado a fines de 2017, se reafirmó con meridiana claridad que la Universidad de Educación (Uned) sea aprobada en la presente legislatura, y que se garanticen las condiciones necesarias y suficientes para que el nuevo ente autónomo se instale.

Lo esperable

Somos muchos los que esperamos que ahora no suceda lo mismo que aconteció con el proyecto de creación de la Uned de 2014, para no volver a repetir el fracaso. Desearíamos que un gesto de grandeza política encuentre el camino para aunar las voluntades políticas en pro de una verdadera profesionalización de los educadores que el país requiere. Para ello, es útil recordar las señeras palabras de Deodoro Roca, que supo unirse al grito de los estudiantes cordobeses de 1918, y que luego recorrería el continente. Decía Roca (1959): “Por eso pienso que en las universidades está el secreto de las grandes transformaciones, por eso pienso que éstas deben realizar de otro modo sus funciones, por eso pienso que necesitamos maestros a la manera socrática, como estilaban aquellos grandes pueblos de la antigüedad: los que mejor comprendieron el sentido profundo de la vida”.

Referencias bibliográficas

Davyt, E. y Rodríguez, G. (2011). La participación en las políticas educativas de Formación Docente durante el período 2005-2010, ANEP-CFE.

Palomeque, Á. (2012). Historia de la Educación Uruguaya. 1886-1930 Tomo III. Montevideo: Ediciones de la Plaza, Tradinco.

Roca, D. (1959). Ciencias, Maestros y Universidad. Buenos Aires: Editorial Pierrot. Rodríguez de Artucio y otras (1984). El proceso educativo uruguayo. Montevideo, FCU.