Las políticas dirigidas a la primera infancia son una prioridad para el actual gobierno, lo que, por ejemplo, se verá reflejado en el mensaje presupuestal que el domingo envíe el Poder Ejecutivo al Parlamento, según se anunció desde el equipo económico del gobierno. El tema se colocó en agenda en el último tramo del gobierno anterior y ello ha servido para que organizaciones que vienen trabajando desde hace muchos años en el área visibilicen reclamos y necesidades para la primera infancia.

Ese es el caso de la Organización Mundial para la Educación Preescolar (OMEP) y su sede uruguaya, que en los últimos días publicó un documento en el que toma posicionamiento sobre las políticas públicas dirigidas a ese tramo etario en el país. En este se especifica que si bien la primera infancia va desde el nacimiento a los seis años de vida, a su interna pueden diferenciarse dos tramos: de cero a tres años y de esa edad hasta los seis.

Sobre el estado de situación, la OMEP considera que las infancias en Uruguay están en situación de “emergencia” y para fundamentarlo recuerda que la pobreza para niños de hasta seis años fue de 32,2% en 2024, de acuerdo con los nuevos parámetros de medición elaborados por el Instituto Nacional de Estadística. Además, se menciona que si bien la inseguridad alimentaria viene en descenso en esa población, los niveles de inseguridad moderada y grave todavía alcanzan a 17,6% en los hogares con integrantes de hasta seis años, mientras que el nivel grave alcanzó a 2,5%. También se citan datos de 2024 del Sistema Integrado de Protección a la Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia, que mostró que 17% de las situaciones de violencia en las que intervino involucraron a niños de cero a cinco años.

En materia de educación, se detalla la inscripción a centros educativos y de cuidados en las distintas edades: 20,9% de bebés menores de un año está anotado en algún centro, porcentaje que asciende a 38,1% en los de un año, 63,3% en los de dos y 83,2% en el nivel de tres años, edades en las que hasta el momento no rige la obligatoriedad de estar anotado a una propuesta educativa. En tanto, en las que sí son obligatorias, cuatro y cinco años, existe una cobertura casi universal, ya que es de 98% y 99,7%, respectivamente. De todas formas, el documento advierte que en esos casos la asistencia diaria de los niños a los jardines está lejos de ser la ideal.

En ese contexto, la OMEP plantea que las políticas dirigidas a la primera infancia deben tener un enfoque de derechos, que, entre otras cosas, implica considerar que “niñas y niños son ciudadanos sujetos de derecho desde que nacen”. Al respecto, se agrega que “no deben ser considerados ‘futuros ciudadanos objeto de tutela’ del Estado”, sino sujetos del presente. En la misma línea, se señala que las políticas dirigidas a esa población no son “una propuesta generosa destinada a un grupo de ‘beneficiarios’ que tienen necesidades a satisfacer”. “Son un deber del Estado y sus instituciones, a quienes compete garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de niñas y niños desde el momento de su nacimiento”, se sostiene.

Además, la organización considera que estas políticas deben actuar con un sentido de urgencia y tienen que ser participativas, sostenidas en el tiempo, informadas, con seguimiento y evaluación, con presupuesto y financiamiento adecuados, integrales e inclusivas. Por su parte, se señala que para atender adecuadamente a toda la población deben combinarse instrumentos de política focalizada y universal.

OMEP Uruguay reclama un “rediseño” institucional para evitar superposiciones y vacíos

El documento analiza el marco institucional en el que se ejecutan estas políticas, que en materia educativa recaen principalmente en la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), por medio de su Dirección General de Educación Inicial y Primaria, en el Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (INAU) y en el Ministerio de Educación y Cultura (MEC). Si bien se valora la creación de un Consejo Coordinador de Educación en Primera Infancia (CCEPI) con la ley general de educación, ya que desde este espacio se pudo avanzar en la coordinación de acciones, marca que presenta “limitaciones”. En concreto, afirma que sus resoluciones no son vinculantes para los organismos que se encargan de ejecutar las políticas y las decisiones, y el gasto para llevarlas a la práctica depende de la voluntad política que haya en cada caso.

Es por ello que la OMEP entiende que en Uruguay se requiere un “rediseño de estructuras institucionales” y un marco regulatorio “más ordenado”, de forma de cumplir adecuadamente con “los aspectos organizacionales que caracterizan la gestión de los cuidados y la educación en esta etapa de la vida”. En particular, se menciona la “fragmentación” de edades y de gestión de la política pública, que se ve complejizada por la intervención de otros organismos como el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) y el Sistema Nacional Integrado de Cuidados y del sector privado.

“Esta situación tiene el efecto positivo de la diversificación de la oferta y su adaptabilidad a diferentes situaciones, pero suele ocasionar superposiciones de recursos con fugas presupuestales a lo largo de la etapa. También se producen vacíos en atención y pérdidas de calidad debido a que, al ser varios organismos gestionando, las responsabilidades pueden llegar a diluirse sin que las respuestas lleguen a quienes las necesitan”, se afirma.

Orientación de la política en primera infancia

En cuanto a las orientaciones que, según la organización, debería tomar la política pública, se señala que la sociedad actual demanda cada vez más la existencia de espacios de educación y cuidado desde los 45 días de nacimiento de los bebés. Se analiza que la creación de más centros y la ampliación de cupos y horarios repercutiría positivamente “en la vida cotidiana de las mujeres, las familias y la sociedad en general”.

Por ello, se considera necesario “reorganizar y flexibilizar las propuestas aumentando el tiempo de atención de acuerdo con la realidad de cada contexto”. De todas formas, se advierte que es necesario tener en cuenta que los niños y niñas necesitan “descanso, alimentación, educación, recreación, juego y tiempos para vivir y crecer en familia con excepciones fundamentadas cuando esto no sea posible”. Por ello, se señala que las políticas no deben estar basadas únicamente en propuestas con horarios extensos de institucionalización para la primera infancia, lo que incluso en algunas edades resulta inconveniente para los niños y niñas.

En ese plano, se indica que “es necesario implementar otras medidas que faciliten el cuidado y la crianza de hijas e hijos pequeños considerando los espacios y Centros de Educación y Cuidados como un complemento”. Por ejemplo, “se deben ampliar las licencias parentales y habilitar la flexibilidad en los horarios de trabajo y de estudio dirigidas especialmente a familias con hijas e hijos en sus dos primeros años de vida”, dice el documento.

En relación con el “ambiente humano” que deben tener los centros de educación y cuidados para la primera infancia, se plantea que deben ser “entornos amigables” en los que “niñas y niños sean escuchados, queridos, respetados, protegidos, valorados”, que respeten sus “derechos al juego, al movimiento, al descanso, a la educación”, y que sean espacios donde “los adultos promuevan y acompañen el desarrollo progresivo de la autonomía”. El documento también señala la necesidad de que exista una “participación real de las familias en actividades que favorezcan la comunicación humana”, más allá de que el uso de la tecnología “puede ser de utilidad en situaciones excepcionales”.

En cuanto a algunos riesgos a tener en cuenta, la organización se refiere a “la prevalencia otorgada a los cuidados por sobre el componente educativo especialmente en las edades más tempranas”, lo que genera propuestas de “cuidados asistencialistas”. Entre otros aspectos, también se refiere a que es deseable evitar considerar a la primera infancia “como preparatoria de aprendizajes futuros”, sobre todo en las edades cercanas al ingreso a la escuela.

Las perspectivas del gobierno en educación para la primera infancia

Javier Alliaume es el coordinador del Área de Primera Infancia de la Dirección Nacional de Educación del MEC y, en diálogo con la diaria, valoró el documento elaborado por la OMEP, al igual que la trayectoria y la seriedad de la organización. Según estimó, buena parte del contenido va en la misma línea en la que se están pensando las políticas de primera infancia en el actual gobierno. Por ejemplo, señaló la coincidencia en “la mirada de la primera infancia como una etapa crucial de la vida, pensada en términos de derechos, pero también en términos de desarrollo nacional”.

Alliaume afirmó que las actuales autoridades están retomando algunas líneas de trabajo que se habían desarrollado hasta 2020, cuando se vieron interrumpidas ante el cambio de partido en el gobierno. En cuanto a algunos compromisos de la actual administración, el coordinador habló de la “ampliación y diversificación de la oferta pública”, ya sea por medio de entes públicos o de programas gestionados por organizaciones de la sociedad civil. En ese sentido, habló también del compromiso del gobierno, en el que ya se está trabajando con la ANEP y el INAU para universalizar la cobertura educativa en niños y niñas de tres años.

En tanto, planteó que el documento de la OMEP también se refiere a desafíos que tiene el país desde hace muchos años, como las distintas tradiciones que existen en el desarrollo de propuestas para la primera infancia. En ese sentido, explicó que aquellas que se desarrollaron a la interna del INAU, como los centros Caif, tienen un enfoque desde la protección social, mientras que las propuestas gestadas en la ANEP vienen de la tradición de la educación preescolar. En ambos casos, marcó que los trayectos institucionales tienen incidencia en las propuestas y los formatos que cada institución ofrece en la actualidad.

Alliaume se refirió a algunos avances para terminar con la atomización de propuestas, muchos de ellos generados por medio del consejo coordinador que funciona en la órbita del MEC y que él preside. En concreto, habló de la generación del marco curricular de cero a seis años, elaborado en 2014, y de que próximamente se difundirá un documento con orientaciones para el abordaje y la atención de la salud mental en la primera infancia en conjunto con las familias.

Por su parte, señaló que se están pensando acciones para algunas poblaciones específicas, como las familias migrantes y afrodescendientes, en este último caso, en el marco del Programa de Educación y Etnicidades. Además, el coordinador adelantó que próximamente retornarán las ferias de la cultura para la primera infancia, formato que se venía implementando a nivel territorial hasta 2020.

Alliaume destacó que a partir de la ley de urgente consideración aprobada en 2020 se trasladó la supervisión de los centros privados de primera infancia desde el MEC al INAU, pero ello se hizo sin aportar recursos a esta última institución. Según indicó, el actual gobierno se dedicó a otorgar recursos al INAU para esa tarea, dado que la proporción entre supervisores y centros a supervisar era “paupérrima” y ahora se logró “estar en una relación razonable”.

En líneas generales, más allá de que “hay algunas cosas que requieren sus tiempos”, más cuando se apuesta a un trabajo interinstitucional, valoró que la baja de la natalidad en el país presenta una “oportunidad de dar saltos importantes en términos de calidad” de las propuestas.

No está en la agenda del gobierno generar una nueva institucionalidad para la primera infancia

Consultado sobre la propuesta de la OMEP de generar una nueva institucionalidad para la primera infancia, Alliaume respondió que “no está en la agenda del gobierno” y tampoco es parte del programa que el Frente Amplio presentó en las elecciones nacionales pasadas. Según analizó, ello implicaría varias modificaciones legales, además de un período de transición por el pasaje de presupuesto, funcionarios y responsabilidades al nuevo organismo. En ese sentido, remarcó que la convivencia armónica de las distintas “culturas institucionales” de la ANEP y el INAU también llevaría un tiempo.

Más allá de que estimó que no es probable que se avance en esa medida en el corto plazo, desde el punto de vista personal valoró que “sería algo muy deseable”. De todas formas, aseguró que en el CCEPI actualmente se está apostando por dar relevancia a la primera infancia, mediante organismos que tienen autoridades que están “en la misma sintonía”, y también apuestan por un abordaje integral que involucra a organismos como el Mides y el Ministerio de Salud Pública. “Les están pasando cosas muy buenas a los gurises, pero también hay un montón de gurises que la están pasando realmente mal, y eso no lo podemos dejar pasar política, ideológica y éticamente”, concluyó Alliaume.