En setiembre de 2019, en plena campaña electoral y durante un evento en la Expo Prado, hubo un cruce que cobró notoriedad entre los entonces candidatos presidenciales Luis Lacalle Pou y Daniel Martínez. Mencionaron varios términos que se repetirían mucho en los meses posteriores: “Ley de urgente consideración (LUC)”, “liberalización de los combustibles”, “Ancap se tiene que poner a tiro”, y la mención a que Raúl Sendic “fundió Ancap”, del lado del líder blanco y actual presidente; “siempre conviene refinar y no importar”, retrucó el frenteamplista, expresidente de la empresa estatal.

Esa fecha, hace ya más de dos años, se puede tomar como la reinauguración de la versión moderna de un debate histórico y cíclico en Uruguay sobre el precio de los combustibles, el monopolio de Ancap y la fijación de las tarifas. Bien podría extenderse al rol de las empresas públicas, otro tema en constante pugna política, pero por varias circunstancias el debate sobre Ancap domina la agenda sin importar el tiempo, y la campaña de cara al referéndum por la LUC no es la excepción.

Hablamos de una de las empresas más grandes del país, que importa millones de dólares de petróleo y lo industrializa en la refinería de La Teja. Por un lado, al poseer ese activo Uruguay gana en soberanía y reduce su dependencia del exterior, plantean quienes defienden el rol de la empresa estatal dentro de la economía, pero otros apuntan a que al ser responsable el sector público de generar un insumo clave para la producción, hay ineficiencias que se trasladan a toda la población.

Respecto de lo cíclico del debate, varias de las cuestiones de este último período ya se habían desarrollado de forma similar hace cerca de dos décadas: un gobierno de coalición liderado por el Partido Nacional promueve romper el monopolio de Ancap, esa ley es impugnada por la ciudadanía a través de la recolección de firmas, y una consulta popular zanja el asunto. La referencia es a la ley de empresas públicas que impulsó en 1990, a poco de asumir, Luis Alberto Lacalle Herrera, aprobada al año siguiente; una comisión que convocó el PIT-CNT y el Frente Amplio (FA) propuso derogarla parcialmente y el “Sí” triunfó por amplia mayoría en la votación de finales de 1992.

Ahora el debate está circunscripto a la sección “Economía y empresas públicas” de la LUC, que incluye tres artículos (235, 236 y 237) que dispararon diversos cambios en el mercado de combustibles. Por si no faltaran puntos de discordia, existe una discusión en torno a si un eventual triunfo del “Sí” hace caer el nuevo esquema de fijación de las tarifas, ya que el gobierno entiende que podría mantenerlo en virtud de que se trata de una política definida por el Ejecutivo, aunque en ese caso se haría sin un mandato legal.

Génesis y contenido de los tres artículos

Así como Uruguay como país exportador de materias primas suele atravesar buenos momentos en su economía cuando suben los precios internacionales de los commodities, sufre la contracara como país importador de petróleo. El mercado del crudo es oscilante y de ello depende –ligado a la cotización del dólar– buena parte de la suerte de Ancap en materia de costos. Esta lógica es la que aparece detrás del sistema que se planteó en la LUC para las tarifas, que procura hacer que el valor al público de los combustibles acompañe esas oscilaciones de forma más frecuente, tanto hacia arriba como hacia abajo.

La posición esgrimida desde el oficialismo es que en el último gobierno del FA (2015-2020), con precios del barril que en el promedio anual variaron entre 40 y 70 dólares, se utilizó el costo de los combustibles para “hacer caja” y recomponer las finanzas de Ancap. En otras palabras, que había sobrecostos que pagaba la producción local. Tomando el inicio y el final del segundo período de Tabaré Vázquez, el precio de la nafta aumentó 11,5 pesos (26%) y el gasoil, 0,8 pesos (2%).

Ante estos argumentos en la campaña electoral, desde el FA se respondió que tomando los 15 años de gobierno, el salario real o poder adquisitivo había crecido muy por encima de las tarifas públicas, entre ellas los combustibles. A su vez, según una nota de la web de Presidencia de 2015, entre 2005 y ese año el gobierno decretó 15 rebajas del precio de los combustibles, cuando previamente habían ocurrido sólo dos reducciones de precios en la historia –en 2003 y al inicio de 2005–.

Con la discusión activa sobre las tarifas y promesa de campaña mediante, Lacalle Pou envió dentro de la LUC la propuesta de desmonopolización de Ancap, sabiendo que no tenía apoyo en la coalición. En el pasaje por el Parlamento se negoció una alternativa, impulsada por el sector colorado Ciudadanos –al que pertenece Alejandro Stipanicic, actual presidente de Ancap– y que terminó siendo votada por todos los partidos políticos, con excepción del senador colorado Germán Coutinho y la diputada de su sector Agustina Escanellas.

Esa fórmula está contenida en los artículos 235 y 236 de la LUC. El primero establece que el Poder Ejecutivo fijará las tarifas de combustibles “previo informe preceptivo de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (Ursea) y de Ancap”, mecanismo que luego se complementó vía decretos. La ley encomienda a la Ursea que “para cada uno de los productos” que produce Ancap, calcule “el precio de paridad resultante de importar el producto terminado y hacerlo disponible en las plantas de distribución de Ancap, incluyendo las tasas e impuestos correspondientes”.

En otras palabras, la Ursea realiza un cálculo teórico –que recibió críticas técnicas desde diversos ámbitos, incluida Ancap, que entiende que hay costos subestimados– sobre lo que costaría a un importador ficticio abastecer al mercado, y de esa forma establece una referencia de eficiencia para la petrolera estatal. Si Ancap vende por debajo del precio de paridad de importación (PPI), está perdiendo dinero o subsidiando la producción, y si lo hace por encima, está embolsando para sus arcas; esa es la lógica detrás de la fórmula.

El artículo 236 estableció, a los efectos de cumplir con lo anterior, que la Ursea haga “una revisión integral de su metodología de cálculo del PPI”, informe que ya venía haciendo desde hacía años pero sólo como una referencia y sin la relevancia que pasó a tomar para la fijación de tarifas.

Por otra parte, el artículo 237, que fue votado sólo por la coalición, encomendó al Poder Ejecutivo la realización de “una propuesta integral de revisión, tanto legal como reglamentaria, del mercado de combustibles”. Para ello se conformó un comité de asesores en la órbita del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) que sobre principios de 2021 entregó a la Asamblea General un informe en el que recomendó un conjunto de medidas, entre ellas eliminar la mezcla de biodiesel en el gasoil –lo que se votó en la Rendición de Cuentas–.

Azucena Arbeleche y Omar Paganini (archivo, junio de 2021).

Azucena Arbeleche y Omar Paganini (archivo, junio de 2021).

Foto: Ernesto Ryan

Lo que disparó la LUC

En la LUC se estableció un plazo de 180 días para activar el nuevo mecanismo y sobre el final del año el Ejecutivo hizo un ajuste general de las tarifas públicas, que incluyó una suba de 6,19% de las naftas –se mantuvo el precio del gasoil–. Los meses siguientes, ya con la Ursea publicando periódicamente el PPI, el gobierno informó que postergaría el nuevo esquema como forma de apoyar la recuperación de la economía, que aún sufría los coletazos de la pandemia. De ajustarse los precios a la paridad de importación, estos deberían haberse incrementado, y desde el FA se criticó que la medida apuntaba a favorecer a los sectores agrícolas que estaban culminando sus cosechas, como la de soja.

Entre enero y abril, con una suba de 30% del barril de petróleo, el gobierno resignó unos 60 millones de dólares por no ajustar las tarifas, explicó la ministra de Economía y Finanzas, Azucena Arbeleche. Si se cuenta el mes de mayo, la cifra asciende a unos 90 millones de dólares. El economista Pablo Rosselli, de la consultora Exante, dijo que fue “una forma muy poco eficaz de canalizar los escasos recursos disponibles hacia sectores y hogares que más lo necesitan” por parte del gobierno.

En junio, 11 meses después de la aprobación de la LUC, se anunció el inicio del esquema de fijación de tarifas con base en el PPI. Esto implicó, ese primer mes, un incremento de cinco pesos en el gasoil (10,8%), de siete pesos en las naftas (10,9%) y de 79 pesos en la garrafa de 13 kilos de supergás (12%) –que luego no volvió a subir más–. El mes siguiente hubo un ajuste mínimo al alza, y para agosto el gobierno informó que entraría en escena el denominado “factor X”, que surge del trabajo del comité de asesores y estima los “sobrecostos” de Ancap, es decir las actividades en las que no funciona en línea con la eficiencia esperada.

Se valuó en unos tres pesos el “factor X”, incluyendo el subsidio al supergás, a la producción de biocombustibles y al pórtland, así como otros costos estructurales de la petrolera. Esos tres pesos se suman al PPI desde agosto, como forma de reconocer a Ancap esos sobrecostos, y se planea que en tres años, a partir de las reformas que pretende hacer el gobierno en el mercado de combustibles –por ejemplo, en la parte privada de la cadena, como distribuidores y estacioneros–, que el factor X converja a cero. Con esa ecuación, el ajuste de agosto significó una suba de 7,6% y 10,9% de nafta y gasoil, respectivamente.

Luego, en setiembre, llegó la primera reducción de precios por el nuevo esquema, menor a un peso en ambos combustibles. Ya con las firmas para habilitar el referéndum presentadas ante la Corte Electoral, surgieron voces desde el gobierno que plantearon estudiar cambios en la nueva fórmula. Así se llegó a octubre y noviembre, meses en los que se decidió no modificar las tarifas a pesar de que la regla del PPI marcaba un incremento. En ambas ocasiones, las autoridades argumentaron que se debió a las “ganancias extraordinarias” que está recibiendo Ancap por la venta de energía a Brasil, que sufre una sequía y compra a UTE, que para la producción debe prender las centrales térmicas que funcionan con gasoil.

Para el FA y quienes promueven el referéndum, la decisión está directamente asociada a los tiempos políticos, para evitar críticas a la LUC por una eventual suba de tarifas. Además, distintos analistas cuestionaron que el gobierno vuelva a la discrecionalidad y se aparte del mecanismo predefinido para la evolución de los precios al público. Stipanicic dijo a principio de mes a la diaria que la empresa tiene “ganancias acumuladas” como para mantener el precio de los combustibles por “varios meses”.

Pasando raya, transcurrido un semestre desde que se activó la fijación de tarifas vía PPI y tomando los precios de enero, la nafta pasó de 58,35 pesos el litro a 70,41, es decir, una suba de 12 pesos o de 20,6%; mientras que el gasoil pasó de 40,4 pesos a 49,94, esto es un incremento de 9,54 pesos o de 26,6%. Tomando la cotización del barril desde julio hasta hoy, el crudo Brent subió 18%, y si se toma todo el año, el petróleo pasó de 51 dólares el barril a 82 dólares, 58% más.

Artículo 285: apertura del paquete accionario de las SA estatales

Gerardo Rodríguez, de la Federación Ancap, planteó que dentro del capítulo sobre combustibles de la LUC se debe considerar también el artículo 285, que se pretende derogar. Este establece que las sociedades anónimas con participación estatal –como ALUR o Ducsa, que pertenecen a Ancap– “deberán promover, siempre que las condiciones lo permitan, la apertura” de hasta 49% del paquete accionario al sector privado mediante la emisión de acciones. El oficialismo impulsa esto en el entendido de que las SA tendrán un mayor control y deberán someterse a las reglas de gobernanza que exige el mercado de valores a cualquier emisor. Para Rodríguez “es lisa y llanamente una privatización” que “afecta” a las subsidiarias de Ancap.