La derecha, unánimemente, apoya el Tratado de Libre Comercio (TLC) Chile-Uruguay y el ingreso de Uruguay al Tratado de Cooperación de Patentes (TCP); el propio TLC con Chile “insta” a Uruguay a realizar los máximos esfuerzos para ingresar a dicho tratado. En la izquierda tenemos distintas visiones. Unos apoyan el TLC; otros están en contra pero les parece que como el gobierno ya lo apoyó, entonces hay que apoyarlo; otros estamos en contra y pensamos que como el gobierno se equivocó, habría que rectificar la dirección de los tratados.
Que el TLC esté en la agenda, que la ciudadanía lo esté discutiendo, y que sea una discusión dentro del Frente Amplio (FA), más que debilitarnos, nos ha fortalecido. Ya de hecho todo el Frente Amplio se ha puesto de acuerdo en cuatro elementos esenciales, recogidos en el documento de consenso que aprobó la comisión creada ad hoc por la Mesa Política del FA y que previo a esta discusión no existían.
En primer lugar, el documento propone que los acuerdos de inserción comercial deben ser consistentes y articular con los objetivos estratégicos del desarrollo y la transformación de la matriz productiva. En segundo lugar, mayor transparencia; que durante las negociaciones y en forma previa a que los tratados se firmen, se deban hacer rondas de consultas con representantes de los partidos políticos y representantes de las organizaciones sociales. En tercer lugar, que los acuerdos comerciales se deben evaluar con estudios de impacto, para saber si los beneficios del acuerdo son mayores que sus perjuicios; esto implica saber qué sectores se verán afectados y qué políticas resguardar para mitigar los efectos negativos del acuerdo. En cuarto lugar, el documento sostiene que se debe fortalecer la articulación institucional y consolidar equipos de trabajo permanentes que respalden los equipos negociadores. En el acuerdo con Chile no se fundamenta cómo dicho tratado se articula con nuestro modelo de desarrollo. Además, se negoció confidencialmente, no tiene estudios de impacto, y por cada negociador uruguayo había ocho chilenos.
Ya se sabe que este tipo de acuerdos comerciales restringen la soberanía de las políticas públicas. Según un documento de la Asesoría Comercial del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), “[...] dados los compromisos vigentes en los diferentes ámbitos de negociación, Uruguay ya ha perdido autonomía, por ejemplo para la aplicación de determinadas políticas de desarrollo de promoción de la actividad nacional. Aplicar nuevas políticas en sectores en los que ya hay compromisos asumidos supondría una violación a los tratados vigentes”. (1)
José Mujica apoya al gobierno porque es su gobierno; dice que no estudió mucho el tema pero que ya se firmó un TLC con México y “no pasó nada”. Pero no es así. El tratado con México es un tratado de bienes, en el que Uruguay estableció 1.600 excepciones, y México, unas 400. Por cierto, Uruguay duplicó las exportaciones a México, pero multiplicó por diez las importaciones de aquel país. En términos generales, Uruguay exporta fundamentalmente cueros, leche y arroz, e importa tractores y automóviles. El propio Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), cuando se discutía el Acuerdo sobre Comercio de Servicios (TISA), presentó un documento que evaluaba negativamente el TLC con México.
El tratado con Chile es fundamentalmente de servicios. Y se negoció con listas negativas y no positivas. Es la primera vez que Uruguay firma un acuerdo negociado bajo estas características. Este procedimiento no sólo establece el intercambio de servicios entre países, sino que los países firmantes se comprometen a liberalizar para siempre, eternamente, todos los mercados de servicios, menos las excepciones que se establezcan. O sea, nos restringimos la posibilidad de desarrollar o proteger sectores que no hayamos protegido, y que luego terminen siendo relevantes para el país; además de sectores futuros, es decir, todos aquellos que hoy no existen en Uruguay, y podrían surgir en cinco, diez, 30, o 100 años. La dinámica productiva hará que en algunas decenas de años, todos los sectores sean nuevos. Es decir, no sólo estamos liberalizando el presente, sino que estamos obligando a las futuras generaciones de uruguayos a no poder desarrollar las políticas que en su momento se consideren necesarias.
Pongamos un ejemplo. Las listas negativas restringen la soberanía de forma similar que los tratados bilaterales de inversiones. Ya hemos tenido varios problemas con estos tratados. Con Chile, en particular, tuvimos uno. Resulta que la expansión de Farmashop, actualmente con más de 90 farmacias en todo el país, comenzó a perjudicar a las farmacias de barrio. La Asociación de Farmacias Comunitarias solicitó al gobierno limitar el número de farmacias de un solo propietario. Es obvio que la medida iría en contra de la “eficiencia y competitividad” del sector, pero limitaría la concentración de capital, al mismo tiempo que favorecería una más equitativa distribución del ingreso y la riqueza entre los distintos propietarios de las farmacias. Pues bien, en la administración de Mujica se sacó un decreto por el que se limitaba a 15 la cantidad de farmacias que podía tener un mismo propietario, al mismo tiempo que se imposibilitó tener más de una farmacia en un radio de 1.000 metros. Naturalmente que Linzor Capital Partners, el grupo chileno propietario de Farmashop, interpuso un recurso en Uruguay, y amenazó con ir al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI). La actual administración de Tabaré Vázquez cambió el decreto estableciendo un nuevo límite equivalente a 10% del total de las farmacias –hay unas 1.000 farmacias actualmente–, y eliminando la disposición relativa a la cantidad de farmacias en un mismo radio. Actualmente el grupo inversor sigue presionando para que se termine con dicha regulación porque quiere llegar a tener 150 farmacias. Sigue amenazando con ir al CIADI. Uruguay quiso desarrollar una política dirigida al sector farmacéutico y no pudo. ¿Se olvidó de protegerlo?
TLC, TCP y transformación de la matriz productiva
El TLC con Chile y el TCP son consistentes con el modelo de crecimiento económico que impulsa el gobierno. La premisa fundamental es que el crecimiento es producto de la inversión, particularmente de la inversión extranjera directa (IED), y para ello se han seguido desarrollando los instrumentos vinculados a las inversiones extranjeras, básicamente las zonas francas, y la Ley de Inversiones, así como la incorporación de las inversiones de participación público-privada (PPP). Este tipo de tratados comerciales internacionales, que imponen la liberalización de los mercados y en los que Uruguay se compromete a no aumentar la regulación, es también claramente un instrumento importante de atracción de IED.
Si bien en los gobiernos del Frente Amplio, con la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) el país ha avanzado sustantivamente en políticas de promoción de innovación y desarrollo tecnológico, o de promoción de pequeñas y medianas empresas y desarrollo territorial con la Agencia Nacional de Desarrollo (ANDE), Uruguay casi no ha desarrollado políticas industriales de apoyo a sectores productivos nacionales específicos. El único sector que destaca es el software, que ha gozado desde 1999 hasta 2007 de la exoneración del Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE), y de 2007 a la fecha de la exoneración sólo del IRAE generado por las exportaciones. Hoy este sector factura más de 1.000 millones de dólares, y exporta casi 500 millones de dólares. Sirvió la política, ¿no? Si el TLC con Chile se hubiera firmado en 1998 esta no se podría haber desarrollado.
Aparte de esto, los tres gobiernos del Frente Amplio casi no han desarrollado política industrial dirigida a sectores específicos. Incluso sectores definidos clave para la transformación de la matriz productiva, como el audiovisual y las industrias creativas, establecidos como estratégicos por el MEF, el MIEM, el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), no han tenido apoyo. Por ejemplo, el sector audiovisual reivindica desde hace años la exoneración del IRAE y no ha obtenido nunca el visto bueno del MEF.
Conclusión: si el gobierno no ha desarrollado política industrial y tampoco tiene expectativa de hacer política en el futuro, ¿por qué no firmar TLC? Suscribir estos acuerdos es absolutamente consistente con su política. El gobierno está convencido de que con la firma de los TLC, como dice el documento de la Asesoría Comercial del MEF ya citado, “[...] el país gana credibilidad a nivel internacional, a la vez que se facilita la transparencia de la normativa aplicada en Uruguay y en los países con los que se negocia. Asimismo, pueden esperarse beneficios económicos derivados de una mejora en la competitividad y eficiencia de los sectores de servicios, y de un efecto derrame sobre otros sectores de actividad”. Clarito, ¿no?
No es lo mismo la propuesta que se ha comenzado a hacer desde la OPP, mediante su Dirección Nacional de Planificación (DNP), que se ha propuesto tener una visión país 2050, y a partir de allí, establecer una estrategia de desarrollo que tiene por objetivo transformar la matriz productiva.
El documento Hacia una Estrategia Nacional de Desarrollo Uruguay 2050 plantea la prospectiva como una de sus herramientas metodológicas, aclarando que “la prospectiva no sólo construye visiones colectivas de futuro sino que dialoga con la planificación estratégica y con el análisis de las políticas públicas necesarias para esos futuros, teniendo en cuenta variables sociales, económicas, medio ambientales y tecnológicas de nivel local, nacional y global”. En otra parte, el documento afirma que “los cambios de la matriz productiva en el futuro tendrán un núcleo innovador conformado por la Economía Digital y la Bioeconomía, el que representa la conjunción de las dos últimas revoluciones tecnológicas que convergen en la actualidad y se proyectan hacia una nueva transformación de la base productiva”.(2)
La propuesta de la DNP-OPP parece hecha por un gobierno diferente. Está claro que dicha estrategia se propone desarrollar sectores productivos nacionales a partir de políticas públicas. Nombra dos sectores futuros, Bioeconomía y Economía Digital; por cierto, los dos sectores quedan liberalizados según el TLC con Chile firmado por el gobierno.
La firma de un tratado comercial de nueva generación y la integración al TCP contradicen el modelo de desarrollo que se propone la DNP-OPP. Las listas negativas impiden proteger sectores a futuro; las cláusulas Acceso a Mercados, Trato Nacional y Presencia Local impiden desarrollar políticas públicas dirigidas a sectores específicos; el capítulo 10 del Tratado, Comercio Electrónico, impide regular la mayor parte del sector denominado Economía Digital, y finalmente, el TCP afectará negativamente el sector de salud animal y humana, componentes principales en el área denominada Bioeconomía. Incluso, según lo establecido en el TLC, se restringen también las políticas que puedan desarrollar los gobiernos locales.
Lo peor es que el gobierno no sólo quiere el TLC con Chile, quiere firmar uno igual con Perú, otro con Colombia, y llegar a ser aceptado como Estado asociado de la Alianza del Pacífico. De ahí a un paso del TPP, ahora denominado Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés). O sea, olvidémonos de la transformación de la matriz productiva.
No es la primera vez que existen diferencias importantes entre distintos sectores del FA relativas a las políticas que el país debería seguir con el objetivo de la transformación de la matriz productiva. Es justo que todos los sectores puedan expresar su opinión. Por suerte, el FA se construye entre todos. Por suerte todos queremos un modelo de desarrollo con justicia social. Por suerte entre todos hemos avanzado en justicia social. Nosotros en particular, además, queremos seguir avanzando en la transformación de la matriz productiva, para que Uruguay deje de ser sólo un país agroexportador y pase a integrarse internacionalmente, como define la DNP-OPP, con sectores claves y posibles en los eslabones de mayor valor agregado.
Gustavo Buquet es economista, profesor de la Facultad de Información y Comunicación de la Universidad de la República. Integrante de Casa Grande.
(1) Acuerdo de Comercio de Servicios en Uruguay: Compromisos y Perspectivas. Asesoría de Política Comercial - Área de Análisis Económico. MEF, 2013.