La inserción económica internacional y los acuerdos comerciales

La Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en sus trabajos históricos, siempre mostró que las relaciones comerciales internacionales se daban sobre la base de una concepción centro-periferia. Los países del centro exportaban productos manufactureros; los países de la periferia exportaban productos primarios y, junto con un sector moderno, se mantenían procesos productivos con una elevada heterogeneidad estructural que generaban profundos problemas de empleo y desigualdad. Proponía la industrialización de los países de la región para abrir posibilidades de exportar también productos manufactureros.

Hoy vivimos el mundo del conocimiento y la innovación, y nos tenemos que adaptar a esta nueva situación internacional. Hoy la periferia sigue colocando rubros primarios y compra a los del centro productos de alta y media tecnología. Los países de la periferia siguen sufriendo los problemas de la heterogeneidad estructural, entre otros, con profundos problemas de empleo. América Latina sigue siendo la región de mayores desigualdades sociales. La CEPAL hoy propone que, además de seguir exportando productos primarios, pueda avanzarse en cadenas de valor regionales e internacionales, por las que los países de la región puedan colocar rubros de alta y media tecnología.

Uruguay exporta productos primarios con bajo valor agregado y con limitado contenido tecnológico, aunque sí se ha incorporado tecnología en, por ejemplo, la trazabilidad de la carne y en los insumos de la soja. Por muchos años, Uruguay va a seguir colocando en el exterior productos primarios, pero es indispensable avanzar en mayor valor agregado y contenido tecnológico. La exclusiva exportación de productos primarios no nos va a resolver los problemas del empleo y no se avanzará hacia la igualdad social. Para ello, es indispensable incorporarnos a cadenas de valor regionales e internacionales, en etapas productivas en las que también podamos colocar rubros de alta y media tecnología. Avanzar con este horizonte muestra la relevancia de los procesos de integración regional, con independencia de los problemas políticos y económicos actuales que puede estar sufriendo el Mercosur.

La realidad internacional muestra que estas cadenas de valor se establecen entre países con cercanía geográfica. Los centros de estas cadenas se ubican en Estados Unidos, Alemania y China. Por ello, países como Argentina y, especialmente, Brasil son centrales para el futuro de participación en nuevas cadenas de valor. Recordemos que en la actualidad, mientras exporta al mundo productos primarios, Uruguay les coloca a los países del Mercosur 70% de sus exportaciones en rubros manufactureros.

Analizar los contenidos de los acuerdos

¿Los clásicos acuerdos comerciales serán adecuados y funcionales a esta nueva estrategia de inserción económica internacional? Los acuerdos son necesarios, pero hay que analizar sus contenidos para estudiar si los elementos positivos superan nítidamente los efectos negativos que puedan tener. Es imprescindible analizar los impactos económicos y sociales de estos. Así lo marca la historia del Frente Amplio (FA), cuando votamos en contra de los acuerdos de promoción y protección de inversiones, porque en ellos las controversias entre los inversores y el Estado se resolvían en tribunales internacionales como el Centro Internacional de Arreglo de las Diferencias Relativas a Inversiones, que en general representan los intereses de los inversores. Hubo también un rechazo al Área de Libre Comercio de las Américas, por sus efectos negativos. Sectores del FA y amplios núcleos de intelectuales tuvimos posiciones negativas respecto de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, no porque fuera con Estados Unidos, no porque fuera un TLC.

Vivimos una etapa de crisis de multilateralismo, y los acuerdos de los países desarrollados encuentran trabas en las definiciones de Donald Trump. La actual política internacional de Uruguay, que criticamos, busca incorporarse a este tipo de acuerdos. En general, son acuerdos que se elaboran de manera secreta, con intervenciones directas de las grandes empresas transnacionales, que buscan liberalizar manufacturas y servicios, que no liberalizan sus actividades agropecuarias y que plantean nuevos temas. La liberalización de manufacturas y servicios afecta a los países de la periferia, por las pérdidas de empleo productivo y las limitaciones a futuras cadenas de valor para colocar en el exterior rubros de alta y media tecnología. En estos acuerdos, uno de los temas centrales pasa por la búsqueda de limitaciones a la acción estatal, indispensable para elaborar una estrategia de desarrollo, para apoyar una nueva inserción económica internacional, para atender los problemas del empleo y la heterogeneidad estructural, para mejorar la distribución del ingreso. Recordemos etapas históricas de proteccionismo de Estados Unidos, Alemania, Japón y Corea del Sur, en defensa de sus procesos de industrialización.

En estos acuerdos, los países desarrollados no liberalizan los rubros agrícolas y mantienen los subsidios a los productores rurales. Otorgan cuotas para sus importaciones de productos primarios provenientes de los países de la periferia, pero no ayudan a comprarlos con mayor valor agregado. Este valor agregado se concreta en general en los países del centro. Un argumento reiterativo para concretar nuevos acuerdos es eliminar los aranceles que China les cobra a exportaciones primarias de Uruguay, pero de los que están exentos rubros que compiten con los nuestros, provenientes de Australia y Nueva Zelanda. Hay muy buena relación con China para buscar acuerdos parciales que permitan las rebajas arancelarias correspondientes, como se utilizó el Acuerdo Marco de Comercio e Inversiones con Estados Unidos para colocar cítricos y carne ovina, sin necesidad de tratados globales que involucran a por lo menos 90% del comercio.

Nuevos asuntos

En estos nuevos acuerdos comerciales se plantean nuevos temas. Entre ellos, destaca el de la propiedad intelectual, que apunta, por ejemplo, a extender el plazo de las patentes. Esto beneficia a las grandes transnacionales y afecta, por ejemplo, la producción de medicamentos genéricos en los países de la periferia.

Otro tema nuevo es la participación de empresas extranjeras en compras gubernamentales, lo que afectaría las posibilidades de dicha política de promover la innovación y el cambio tecnológico, atender las necesidades de las pequeñas empresas y atender los problemas del empleo. También surgen temas como el de normas de competencia que pueden afectar los monopolios de las empresas públicas.

Nadie está en contra de realizar acuerdos comerciales, pero deseamos conocer los impactos de estos sobre las características de nuestra inserción económica internacional, sobre el empleo, sobre la distribución del ingreso. Es muy relevante analizar las repercusiones concretas de cada acuerdo.

Después de más de 13 años de gobierno, no hemos elaborado una estrategia de desarrollo que nos ayude a evaluar los impactos de los acuerdos comerciales. En el caso del acuerdo que se discute entre el Mercosur y la Unión Europea, la cancillería argentina hizo estudios que demostraron que la liberalización de las manufacturas significa importantes pérdidas de exportaciones de rubros manufactureros de Argentina a Brasil y de Brasil a Argentina. Los efectos para Uruguay no pueden ser muy distintos. Por ello, las cámaras de industria de los cuatro países del Mercosur expresan su negativa a firmar dicho acuerdo.

En “Impactos sectoriales en Uruguay de la firma de un tratado de libre comercio entre el Mercosur y China”,¹ Sebastián Torres muestra las pérdidas de empleo en distintas actividades industriales que sufriría Uruguay de aprobarse un clásico acuerdo comercial. Hay que analizar los efectos positivos y negativos de los acuerdos y luego hacer definiciones. No se trata de ignorancia ni de actitudes intransigentes e inflexibles, como manifiestan algunos ministros. Es simplemente analizar con detalle los contenidos correspondientes. No hay ninguna paralización económica, porque sin avanzar en acuerdos, salvo la pertenencia al Mercosur y el TLC con México, el país abrió nuevos mercados, incorporó nuevos productos primarios y las exportaciones tuvieron un elevado nivel de crecimiento.

Pero también hay que evaluar los resultados de los acuerdos en plena aplicación. En el acuerdo con México, Uruguay duplicó sus exportaciones, mientras que México multiplicó por diez sus exportaciones a Uruguay. Pero aun más relevante: Uruguay le vende productos primarios, básicamente concentrados de Pepsi de la zona franca de Colonia y lácteos. México exporta automóviles, celulares, televisores y productos electrónicos. Clara relación centro-periferia.

Se plantea Chile como ejemplo de inserción económica internacional, por la cantidad de tratados comerciales aprobados y porque 96% de sus exportaciones no pagan aranceles. Se le facilitan los acuerdos porque sus rubros de exportación no los producen los países desarrollados con los que hace acuerdos. 85% de sus exportaciones corresponde a productos primarios y 75% a rubros de cobre y sus derivados. Chile solamente exporta 6% en rubros de alta y media tecnología. Sigue siendo un país muy desigual con elevado índice de Gini, pese al descenso de los niveles de pobreza medidos por ingreso. Nítidamente, Chile no es ejemplo ni modelo a seguir.

Hay que hacer acuerdos comerciales, pero no para profundizar las relaciones centro-periferia, sino para transformarlas. Vamos a seguir exportando recursos naturales por muchos años, pero se requiere que sea con mayor valor agregado, para lo que los acuerdos comerciales no nos ayudan. Hay que medir si los aumentos de cuotas de productos primarios que nos otorgan en acuerdos comerciales generan más efectos positivos que negativos, por las pérdidas de empleo y dificultades futuras para vender productos manufacturados con servicios modernos.

En este contexto, en el que el Poder Ejecutivo plantea la necesidad de acuerdos comerciales para lograr nuevos mercados, sin estudios de impactos económicos y sociales y partiendo de la base de que los acuerdos son buenos en sí mismos, se plantea el acuerdo de liberalización de servicios entre Uruguay y Chile.

Chile es parte del Tratado Transpacífico II, sin Estados Unidos; es parte de la Alianza del Pacífico y también del TISA. En el acuerdo aparecen cláusulas diversas copiadas del TISA, acuerdo que Uruguay analizó en su momento y desechó. También es un buen ejemplo para analizar el papel del Estado. El acuerdo con Chile contiene una cláusula statu quo por la cual, a partir de la negociación del tratado, no se pueden generar modificaciones de políticas específicas sobre los servicios. Pero, más aun, aparece la cláusula trinquete, en la que se permite avanzar en políticas que signifiquen liberalización, desregulación y privatización de servicios; pero si se avanzó en estas políticas, no se puede retroceder. Si no se avanzó en la liberalización, no se puede promover, ni avanzar en regulación, ni en mayores participaciones del Estado en determinados servicios. En el acuerdo se plantean listas negativas de servicios, en las que se pueden proteger explícitamente determinados servicios y todo lo demás queda liberalizado. Pero los servicios se caracterizan por importantes avances de innovaciones y de nuevos servicios, que al no conocerlos no se pueden explicitar para que no queden afectados al tratado. Por lo tanto, los nuevos servicios quedan totalmente liberalizados y no podemos actuar sobre ellos para promoverlos, para apoyarlos.

Interesa destacar que, por la cláusula de la nación más favorecida, en futuros acuerdos nos pueden exigir la presencia de la cláusula trinquete, así como la utilización de listas negativas. Estas son algunas de las razones que nos llevan a no apoyar en el Parlamento este acuerdo de liberalización de servicios con Chile.

Queremos acuerdos comerciales, pero hay que estudiar sus contenidos y sus impactos antes de firmarlos. Queremos diálogo, debates internos y externos sobre la inserción económica internacional más conveniente. Nos jugamos el futuro de Uruguay.

Alberto Couriel se desempeñó como profesor emérito de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración y fue senador del FA.