El concepto de “gasto tributario”

En los últimos años se ha instalado en el debate nacional el concepto de “gasto tributario” o “renuncia fiscal”. Este concepto, por atribuirle implícitamente al Estado propiedad sobre recursos por fuera de lo que la ley define, es incompatible con el Estado de Derecho y da lugar a argumentos construidos sobre premisas falsas, como, por ejemplo, que “el Estado financia a los consumidores de educación privada”.

Políticos y técnicos hacen uso de los términos “gasto tributario” o “renuncia fiscal” para hacer referencia a aquello que el Estado deja de recaudar por la aplicación de un régimen tributario que, según entienden, es especial. En la pasada Rendición de Cuentas se anexó un documento elaborado por la Dirección General Impositiva (DGI), titulado “Estimación del gasto tributario 2014-2017”, donde se define “gasto tributario” como “la ausencia o pérdida de recaudación potencial, resultante de un tratamiento impositivo diferente o excepcional de aquel previsto en la estructura normal de un impuesto o de un sistema tributario de referencia”.

En el documento se lee, por ejemplo, que “para los impuestos generales al consumo, como el IVA, la referencia es gravar todos los bienes y servicios con una tasa uniforme”. Exoneraciones del pago de IVA a la circulación de algunos bienes o servicios, como por ejemplo la enseñanza privada (exonerada por el artículo 69 de la Constitución), constituyen, bajo este criterio, una excepción y son por tanto consideradas gasto tributario. El motivo para llamarlo “gasto”, según el mismo documento, es que este tipo de reducciones o supresiones en las obligaciones tributarias de los contribuyentes son una forma de subsidio o transferencia que tienen un impacto similar al de “otorgar una ayuda por medio de una partida de gasto público”. Este concepto también se utiliza en países desarrollados como Estados Unidos (en inglés, “tax expenditure”).

Los términos “gasto” y “renuncia” tienen implícitamente asociada una propiedad legítima del recurso “gastado” u objeto de “renuncia” de quien gasta o renuncia. A nadie se le ocurre decir que está haciendo un gasto, o una renuncia, por no emplear el salario de su vecino para hacer las compras del mes. No se puede gastar o renunciar a aquello que es propiedad legítima de otro individuo y lo mismo aplica para el Estado. Al llamar “gasto” tributario a las exoneraciones establecidas en la ley se está asumiendo, implícitamente, que el Estado tiene propiedad sobre esos recursos que no obtiene.

Preguntémonos: ¿tiene el Estado propiedad sobre los recursos que no obtiene por las “excepciones” establecidas en la ley? Y yendo un paso más atrás: ¿quién o qué define, en un Estado de Derecho, la propiedad del Estado? La respuesta es simple: la ley. En un Estado de Derecho los límites de los poderes públicos, incluida la capacidad del Estado para hacerse de recursos, están estipulados en el ordenamiento jurídico. Este principio de legalidad es el pilar del Estado de Derecho.

Llamarles gasto a las excepciones que la ley estipula da lugar a argumentos basados en premisas falsas. Tomemos a modo de ejemplo las recientes declaraciones del diputado Alejandro Sánchez, del Movimiento de Participación Popular, en su cuenta de Twitter: “168 millones de USD es sólo una parte de lo que, en un año, pierde de recaudar el Estado por exonerar a instituciones educativas privadas, como lo establece la Constitución. Deberíamos discutir si es justo que el Estado financie la educación de la elite, ¿no?”.

Dejemos de lado la premisa de que las familias que mandan a sus hijos a instituciones de educación privada pertenecen a una “elite”.¹ ¿Es el Estado quien financia la educación de quienes asisten a centros privados? Si una exoneración establecida por ley es un gasto, y si todo gasto tiene como precondición la propiedad legítima sobre el recurso, entonces el argumento del diputado Sánchez es válido: el Estado está financiando a los usuarios de este servicio.

El problema con este argumento es que el Estado no es propietario de estos recursos. Si la Constitución, como resultado de los mecanismos que nos damos para agregar voluntades en nuestro sistema democrático, dice en su artículo 69: “Las instituciones de enseñanza privada y las culturales de la misma naturaleza estarán exoneradas de impuestos nacionales y municipales, como subvención por sus servicios”, entonces el Estado no es propietario de los impuestos que no recauda por estas actividades. Al no ser propietario de estos recursos, no puede renunciar a ellos ni gastarlos.

Esto no significa que la ley no pueda ser cuestionada y eventualmente modificada. Como buena democracia estamos y debemos estar en permanente discusión respecto de cuál debería ser el alcance de los poderes del Estado, de la magnitud y el origen de los recursos públicos y de la forma en que esos recursos se utilizan. Pero no podemos confundir las preguntas “¿cuál es la propiedad del Estado?” y “¿cuál debería ser la propiedad del Estado?”. Si se acepta el Estado de Derecho como forma de organización de la sociedad, la pregunta “¿es el Estado propietario de aquellos recursos que la ley exonera?” tiene una única respuesta: no lo es. Responder la pregunta “¿debería el Estado cobrar impuestos a la educación privada?” sobre la base de que el Estado está renunciando a esos recursos es o un argumento inválido (por incluir dos premisas contradictorias: el Estado al mismo tiempo es y no es propietario de esos recursos), o un argumento incompatible con el Estado de Derecho (la propiedad del Estado va más allá de lo que la ley estipula).

El ejercicio que propone la DGI en la Rendición de Cuentas es necesario y aporta al debate de las políticas públicas. Las instituciones públicas deben hacer el esfuerzo por transparentar el arreglo institucional vigente que define la forma en que el fisco obtiene su recaudación. El ejercicio propuesto, como cualquier ejercicio de esta naturaleza, tiene limitaciones, y el documento de la Rendición de Cuentas procura hacerlas explícitas. Dicho esto, debemos ser cuidadosos en el uso del lenguaje y entender que cuando se habla de “gasto” o de “renuncia”, implícitamente se está haciendo una valoración descriptiva que es incompatible con el Estado de Derecho y que da lugar a argumentos fundados en premisas falsas.

Federico Ganz es economista.