Estado y sociedad civil: ¿afinando los instrumentos o cambiando la música?

Desde el inicio del actual gobierno, uno de los cambios significativos que podemos observar en cuanto a las políticas sociales tiene que ver con el relacionamiento con las organizaciones de la sociedad civil, muchas veces denominadas organizaciones no gubernamentales (ONG).

Los principales conflictos han surgido con relación al Ministerio de Desarrollo Social (Mides), en la medida en que las actuales autoridades han elegido un camino de confrontación con todo lo relacionado con el gobierno anterior, desacreditando lo realizado y planteando la creación de una nueva política.

En este paquete entran también las organizaciones que mantienen convenios para la prestación de diversos servicios (desde atención en refugios, situaciones de violencia, programas en calle): se han denunciado irregularidades (que básicamente están en proceso de investigación administrativa), se hizo alguna denuncia judicial, y se plantea la probable rescisión de varios convenios, en la medida en que todo se está revisando.

Hace unos días, la Asociación Nacional de ONG (ANONG) sacó un breve comunicado en el que manifiesta su preocupación por la falta de diálogo con las autoridades, el retraso en los pagos de los convenios y todas las consecuencias que ello acarrea: afecta el trabajo con la población y la prestación de servicios, no permite pagar los salarios a los equipos de trabajo, y genera retrasos y deudas con otros organismos (por ejemplo, con el Banco de Previsión Social).

A ello se suma la cantidad de personas contratadas directamente por Mides el que desde hace meses que no cobran.

Una situación diferente se plantea en el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), donde el nuevo directorio se está apoyando en lo avanzado en los gobiernos anteriores, a la vez que va señalando aspectos críticos e introduce cambios progresivamente. Se mantienen los espacios de diálogo con las organizaciones de la sociedad civil (OSC) a través de sus representantes, no hay atrasos en los pagos de los convenios (más de 900 en una diversidad de áreas), pero se han dado señales que también preocupan en cuanto a algunas irregularidades detectadas, haciendo públicos los nombres de organizaciones a pesar de que aún se está investigando. La presentación del presupuesto quinquenal deja dudas en cuanto al cumplimiento de lo prometido y los fondos con los que efectivamente se contará para la continuidad de los CAIF y la disminución de las internaciones en los hogares de INAU.

Conocerse necesita tiempo

Son diversas las concepciones existentes respecto del Estado y el rol que este debe jugar, y lo mismo ocurre con relación a la sociedad civil, entendiendo por esta a la expresión de la multiplicidad de temáticas e intereses de la población, manifestadas con autonomía de la institucionalidad estatal.

Desde principios del siglo XX, el movimiento sindical se constituyó como un actor relevante, organizado para luchar y alcanzar un conjunto de cambios respecto de las condiciones de trabajo y la legislación laboral. Pero otras asociaciones fueron surgiendo, como las organizaciones mutuales para la atención de la salud, organizaciones de migrantes, otras de promoción de espacios culturales, así como los gremios estudiantiles, las comisiones barriales, las promotoras del voto femenino y de los derechos de las mujeres.

En el campo social siempre tuvo mucha presencia la iglesia católica, y un conjunto de organizaciones vinculadas a esta, especialmente en la atención de situaciones de pobreza, niños huérfanos o abandonados, mujeres viudas, a la vez que el Estado iba consolidando y estructurando la protección social, fundamentalmente a impulsos del batllismo.

Durante los años 60 había asociaciones civiles, institutos de promoción, centros de estudio que sirvieron de base a lo que en dictadura se empezó a llamar ONG, que adquirieron este nombre para diferenciarse claramente de lo gubernamental, relacionado con gobiernos dictatoriales en varios de los países latinoamericanos. Son espacios de oposición que obtienen financiamiento del exterior (fundamentalmente de organizaciones europeas) para funcionar como una alternativa al Estado, aceptando las restricciones que la situación política implicaba. Se crearon organismos en relación a los derechos humanos (por ejemplo, el Servicio de Paz y Justicia, Serpaj), los derechos de las mujeres, de los jóvenes, de la infancia, la defensa del medioambiente, la vivienda, la salud, la erradicación de la discriminación racial y sexual, la mejora de las condiciones de vida en los barrios.

En el retorno a la democracia (1985) se fue generando el concepto de los nuevos “movimientos sociales”, para dar cuenta de ese espectro que mostraba una gran heterogeneidad de reivindicaciones y visiones de la sociedad, y en donde podían confluir personas militantes de los movimientos sociales “tradicionales” (sindicatos, gremios estudiantiles) con militantes barriales, políticos, profesionales, cooperativistas, feministas.

En buena parte de los países latinoamericanos, las dictaduras fueron cediendo paso a gobiernos que en su mayoría siguieron las orientaciones del neoliberalismo. Es en la década de los 90 que se da el auge de las ONG, enfatizando su rol como ejecutoras de programas públicos, en el entendido de que son organizaciones más flexibles, cercanas a la gente y sus necesidades, más eficientes para ejecutar fondos públicos que el Estado, y con equipos profesionales. Buena parte de los fondos que antes venían de iglesias y de organismos de cooperación dieron paso a los Estados como fuente de financiación, fundamentalmente por medio de préstamos internacionales del Banco Interamericano para el Desarrollo y del Banco Mundial. Estos organismos exigían la intervención de ONG, y estas fueron estructurándose y capacitándose en la administración y ejecución de proyectos.

Fue el tiempo de la tercerización, entendida como una transferencia a un tercero (que no es el Estado ni sus funcionarios) de la responsabilidad de implementar servicios para la población. Esta fue de la mano de la precarización de las relaciones laborales, el debilitamiento de los sindicatos y el abaratamiento de los salarios.

En el campo de la infancia y la adolescencia, en el segundo gobierno de Julio María Sanguinetti se dio un gran crecimiento de los convenios con organizaciones de distinto tipo para gestionar servicios de atención. Hubo una “primera ola” de fuerte expansión de organizaciones sociales diversas para la gestión de servicios públicos impulsada por los gobiernos del Partido Nacional (PN) y el Partido Colorado (PC), de la mano de las orientaciones y los recursos aportados por organismos internacionales.

Años que albañilean

Una nueva etapa comenzó con los gobiernos del Frente Amplio (FA). La primera experiencia se dio en la Intendencia de Montevideo, cuando Tabaré Vázquez asumió en 1990. Una de las iniciativas fue la creación del Programa Nuestros Niños, dirigido a la atención de la primera infancia, por medio de centros de arraigo comunitario, gestionados por asociaciones civiles.

Posteriormente, se abrió el campo de los convenios educativos laborales, que posibilitaron el trabajo de adolescentes y jóvenes, así como de mujeres desocupadas, en tareas de limpieza, mantenimiento y mejora de espacios públicos. De esta manera se fue abriendo un camino (que tuvo algunas resistencias en el ámbito sindical), que se continuó en los años siguientes en otras áreas.

En 2005 empezó el primer gobierno nacional del FA, y entre las novedades estuvo la creación del Mides. Había que ponerlo en marcha desde cero y contra reloj. Junto a un puñado de personas designadas políticamente, se fueron gestionando pases en comisión de otros organismos públicos, y se hicieron convenios con ONG existentes. La particularidad que tuvieron estos convenios es que no solamente fueron para implementar programas y actividades en todo el territorio nacional, sino que también proveyeron de trabajadoras y trabajadores necesarios para la estructura ministerial, hasta tanto esta se definiera formalmente y se comenzara con el proceso de regularización y llamados a concurso para llenar los cargos aprobados, que culminó hace pocos años.

Simultáneamente, el INAU creó y expandió programas y servicios, especialmente en relación a la primera infancia, tomando en cuenta la prioridad que los gobiernos del FA dieron a la atención en esta franja etaria. Con la creación del Sistema Nacional Integrado de Cuidados en 2015, se hizo la inversión más importante en la historia de Uruguay en la construcción de nuevos CAIF, complementada con el surgimiento de nuevas modalidades que involucraron a empresas y sindicatos, así como a organizaciones sociales diversas, y en torno a las cuales se constituyó un número importante de cooperativas de trabajo, especialmente en Montevideo y Canelones.

Las relaciones entre el Estado y la sociedad civil fueron cambiando en algunos aspectos relevantes:

El Estado asumió su responsabilidad de rector de las políticas, definiendo las prioridades, las orientaciones, los recursos, y abriendo espacios de participación de las organizaciones en distintos niveles y planos de incidencia.

En la medida en que se incrementó el gasto público social, y que buena parte de este estuvo dirigido a mejorar las condiciones de vida de las familias de menores ingresos, aumentaron simultáneamente los funcionarios públicos en torno a lo social, lo educativo, lo sanitario y la seguridad, para trabajar en una diversidad de programas. Y con ello, los convenios y contratos con organizaciones en algunas de esas áreas.

El énfasis para estos convenios estuvo en la implementación de servicios.

Se fue generalizando la denominación de “organizaciones de la sociedad civil” para dar mejor cuenta de un amplio y heterogéneo universo que participa en la política pública, perdiendo fuerza su carácter de “no gubernamental”. El acento en la tercerización fue pasando a la prioridad de lo que había en común: llevar adelante políticas y programas para mejorar las condiciones de vida de la población.

Se habla entonces de una política pública llevada adelante con actores privados sin fines de lucro, con fines sociales y educativos, en muchos casos integrados por personas voluntarias y equipos técnicos rentados, que obtienen la mayor parte de su financiamiento (casi la totalidad) de los fondos del Estado.

Esta “segunda ola” de crecimiento fue mayor a la primera, y estuvo impulsada por el FA como parte de su estrategia para diseñar e implementar las políticas sociales. La reducción en los fondos internacionales llevó a una fuerte dependencia de los fondos públicos, y un número importante de organizaciones se formó específicamente para gestionar servicios a partir de los llamados existentes.

Desatame de este enredo

Esta construcción conjunta tiene conflictos y contradicciones que forman parte de su dinámica.

Un primer punto a considerar es que el Estado representa a un conjunto de instituciones muy diversas entre sí, que expresan distintas prioridades, expectativas, intereses, procedimientos y prácticas.

En cuanto a las OSC, tenemos una dispersión mucho mayor, pasando desde las organizaciones barriales hasta equipos técnicos formalizados como asociaciones civiles, cooperativas, fundaciones. Sus áreas de trabajo son múltiples, así como sus orígenes, motivaciones y formas de acción.

En el vínculo entre el Estado y las OSC, se fue pasando desde estructuras más formales a la creación de redes donde se encuentran representantes de organismos públicos y de OSC, priorizando el nivel territorial como espacio más cercano de implementación de los programas.

Otro aspecto interesante es la creación de diferentes consejos consultivos, así como espacios más formales de participación de las organizaciones en torno a articulaciones temáticas, e incluso en los directorios de organismos.

En cuanto a los recursos económicos que el Estado transfiere a las OSC, no tengo una dimensión global, pero hablamos de muchos millones de pesos por mes. Sólo si tomamos los números de INAU, en 2019 se transfirieron 7.076 millones de pesos a cerca de 900 organizaciones que tienen convenios en torno a diversas temáticas.

En el caso de INAU, a nivel central existe un sistema de rendición de cuentas y hay una auditoría interna. Sin duda que en este funcionamiento surgen problemas de gestión, errores administrativos, retrasos en las rendiciones de cuentas, problemas con los recursos humanos, dificultades para hacer frente a gastos extraordinarios, y ocasionalmente, irregularidades en el manejo de los fondos. Todo ello forma parte del trabajo cotidiano, que en el peor de los casos lleva a investigaciones y denuncias en el ámbito judicial, y en la mayoría de los casos lleva a fortalecer la capacitación, la supervisión y el aprendizaje conjunto para resolver problemas e introducir mejoras en procedimientos y controles.

El crecimiento y la expansión de las OSC en Uruguay (y en toda América Latina) se dio en la década de los 90 a impulsos de quienes propusieron una reducción del Estado y una creciente tercerización de programas en ONG, y se reformuló y tuvo un mayor crecimiento en los últimos 15 años de gobierno frenteamplista. Esto, a pesar que dentro del propio FA hubo visiones críticas relacionadas con la tercerización (este trabajo deberían hacerlo funcionarios públicos), la profesionalización (“son un curro”), la sustentabilidad de las políticas (son organizaciones heterogéneas, débiles, con poca renovación en sus integrantes), la falta de transparencia y rendición de cuentas (“se quedan con parte de la plata”). Para mi sorpresa, algunos de estos cuestionamientos coinciden con los que expresa el actual gobierno, abriendo un manto de sospechas sobre el conjunto de las organizaciones a partir de unas pocas situaciones irregulares, y queriendo debilitarlas por una supuesta vinculación partidaria.

Es esperable que una parte significativa de quienes trabajan en lo educativo y lo social sean votantes del FA. Pero hay asociaciones civiles por todo el país, y varias de ellas son lideradas por personas identificadas con el PN (principalmente) y el PC, así como el Partido Independiente cuenta con técnicos muy calificados que se han formado e integran las OSC. Las Intendencias también tienen convenios, y seguramente hay un espectro variado de adscripciones partidarias.

Sería un error caer en simplificaciones o hacer generalizaciones a partir de algunas situaciones concretas. El trabajo conjunto del Estado y las OSC se ha consolidado en los últimos 30 años y sería impensable que los organismos públicos se hicieran cargo de los programas que se realizan en convenio. En cierto sentido, se podría afirmar que la mayoría de las OSC “son parte del Estado”, en la medida en que obtienen su financiamiento de él, llevan adelante programas definidos centralmente, y siguen las orientaciones y requisitos ya definidos a la hora de presentarse a una licitación y firmar un convenio.

¿Qué ocurrirá en los próximos años? Probablemente no se renueve una parte de los convenios, se hagan recortes en las transferencias, y eventualmente se dé lugar a otras OSC más afines al actual gobierno, considerando que hay cambios en las políticas. Al igual que en otras áreas, usar las irregularidades de unas pocas para generar sospechas sobre todas, o acusar de que se financia a frenteamplistas en lugar de mirar los resultados de los programas, son estrategias para imponer el nuevo enfoque sobre las políticas sociales.

La música ya está sonando...

Jorge Ferrando es psicólogo, e integró el directorio de INAU entre 2007 y 2015.