La LUC, la concentración de poder en el Ejecutivo y el debilitamiento del sector público

Esta columna procura echar luz sobre uno de los muchos temas incluidos en la ley de urgente consideración (LUC) que, siendo relevante, no ha merecido la debida consideración pública, más allá del recinto parlamentario. Estamos hablando de la concentración de potestades en el Poder Ejecutivo (PE) en materia de redefinición de las estructuras institucionales en la administración central y la reasignación de los recursos humanos en el Estado, sustrayendo estos temas de la discusión parlamentaria y pasando por encima de las autonomías de los entes autónomos y los servicios descentralizados.

Abordar los temas vinculados al Estado y los funcionarios públicos rápidamente despierta posiciones ideológicas respecto de sus funciones y su dimensionamiento, que dificultan la construcción de políticas de Estado, tan necesarias en este tema. Analizar críticamente el contenido de la LUC en esta materia no implica negarse a considerar la motivación de los artículos presentados, ni va en desmedro de la necesidad de continuar construyendo un Estado más profesionalizado, ágil y que cuente con las herramientas y las capacidades necesarias para llevar adelante una gestión cada vez más eficiente y que dé respuesta adecuada a las necesidades de la población. Pero es importante destacar que, como se verá, muchas de las propuestas incluidas en la LUC no van precisamente en esa dirección.

En cualquier caso, se impone una precisión previa: el gobierno del Frente Amplio se hizo cargo, en 2005, de una administración pública muy debilitada, con proliferación de vínculos contractuales por fuera de las estructuras formales, generados justamente para sortear las restricciones al ingreso a la función pública dispuesta en los años 90, con una ausencia de renovación generacional que cuestionaba la continuidad del conocimiento y de la experiencia, y sin las herramientas básicas de información y de gestión. Ante esta situación, se realizó un conjunto de transformaciones para procurar su modernización, proceso que está en marcha y que requiere ser profundizado y no revertido.

Pero no se asuste, estimado lector: no se trata de hacer una reivindicación de lo hecho en el período 2005-2019.

Volvamos a la LUC. La iniciativa del PE plantea un conjunto de normas sobre “el reclutamiento, selección, traslado y redistribución de funcionarios” y “la adecuación organizativa en la administración central”, realizando modificaciones puntuales en una estructura normativa compleja, lo que claramente puede generar problemas de consistencia con el conjunto.

Por otra parte, llama poderosamente la atención que no se haya reparado en que algunas de las normas propuestas tienen una clara connotación e impacto presupuestal, en tanto otras requieren mayorías especiales, motivos por los cuales no podrían ser incluidas en un proyecto con formato LUC, de acuerdo a lo previsto en los artículos 86 y 64 de la Constitución.

Limitaciones al ingreso a la función pública: el regreso de una política fracasada

El artículo 338 restablece la aplicación para la administración central de un régimen propio de los años 90, por el cual si un organismo requiere contratar funcionarios, primero se debe evaluar si existen trabajadores en condiciones de ser redistribuidos, después se prevé realizar un concurso entre funcionarios públicos, y recién, por último, se podría llegar a realizar un llamado abierto.

Ello se complementa con un decreto recientemente emitido que limita los ingresos a la administración central a una de cada tres nuevas vacantes que se generen, con excepción de salud, educación, seguridad ‒recientemente también se exceptuó al Ministerio de Defensa Nacional‒. Esta regla de carácter general no permite tener en cuenta la existencia de situaciones muy disímiles en el punto de partida.

Tenemos que tener presente que en los últimos años el importante incremento en los vínculos (una persona puede tener más de un vínculo) se dio en la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), la Universidad de la República (Udelar), el Instituto del Niño y el Adolescente de Uruguay (INAU), el Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (INISA) y el Ministerio del Interior. En los últimos diez años, el conjunto de la administración central, sin considerar Interior y Defensa, se ha mantenido estable, en el orden de los 21.000 vínculos.

Ambas disposiciones desconocen una herramienta que ha demostrado su utilidad para analizar la necesidad y priorizar los llamados, con una visión global, pero considerando las particularidades de cada organismo, como lo es la Comisión de Análisis Retributivo y Ocupacional (CARO).

Estas prácticas, como quedó demostrado en el pasado, tienden a vaciar de recursos humanos calificados a los organismos que pagan menos, y a privar a la administración del talento de personas que no revisten en la administración pública, limitando al mismo tiempo la renovación generacional. Por lo tanto, se trata de iniciativas que claramente se contraponen con la promoción de un funcionamiento eficiente del Estado y de la administración pública.

Carta blanca al Ejecutivo para cambiar la estructura institucional de la administración pública

El artículo 342 de la propuesta, por su parte, autoriza al PE a “crear, suprimir, transformar y fusionar unidades ejecutoras, así como modificar sus denominaciones”. Téngase presente que las unidades ejecutoras conforman la estructura institucional en base a la cual se organizan los ministerios y demás organismos para cumplir con sus funciones sustantivas. Por lo tanto, el PE podría por esta vía modificar la estructura institucional de la administración central, sin exponerla a la discusión parlamentaria y sin requerir su aprobación expresa.

Si bien existen algunos antecedentes en este sentido, el último en el Presupuesto Nacional de 2005-2009, la regla ha sido que la creación, supresión y hasta los cambios de denominación de las unidades ejecutoras de la administración central se han sometido a la discusión y aprobación parlamentaria, y entendemos que esa es una práctica sana.

Parece claro que la estructura institucional de la administración pública es demasiado importante como para que el PE la pueda cambiar a espaldas del Parlamento.

Traslado de funcionarios a piacere del Ejecutivo, sin respetar las autonomías

Por otro lado, el artículo 340 permitiría al PE el traslado de recursos humanos pertenecientes a los “entes autónomos y servicios descentralizados hacia incisos de la Administración Central, y viceversa”. Se está planteando, ni más ni menos, que el PE pueda resolver el traslado de funcionarios entre un ministerio, un servicio descentralizado del artículo 220 de la Constitución (como lo son ANEP, ASSE, INAU, etcétera) y una empresa pública, pasando por encima de las autonomías establecidas constitucionalmente. Más allá de otras consideraciones, que son muchas, corresponde señalar en primer lugar que, de acuerdo a lo previsto en la Constitución, su aprobación requeriría de mayorías especiales, por lo que no podría ser incluido en una ley declarada de urgente consideración.

Aunque se pudiera llegar a subsanar formalmente las observaciones jurídicas, existen consideraciones de fondo sobre su inconveniencia. Ambos tipos de organismos tienen reglas presupuestales diferentes. Los ministerios y los organismos del 220 conforman el Presupuesto Nacional, que es quinquenal y es aprobado por el Parlamento, en tanto los entes autónomos y servicios descentralizados del dominio comercial e industrial del Estado tienen presupuestos anuales que son aprobados por decreto del PE.

La norma propuesta constituye una autorización genérica para que el PE pueda modificar, por la vía de los hechos, la estructura funcional y las asignaciones presupuestales implícitas, tanto del organismo de origen como de destino de los funcionarios que se “trasladen”. No se especifican las características del régimen que se pretende regular de “traslado” de funcionarios, que es nuevo y distinto de los mecanismos existentes de redistribución, comisión, o comisión de servicio.

El uso de esta facultad llevaría a que puedan trabajar en un mismo organismo funcionarios con distintas condiciones laborales, retribuciones, estatuto, derechos y obligaciones, con los consiguientes problemas que ello genera para la gestión. Potencialmente también podría ser utilizada para debilitar el funcionamiento de ciertos organismos o empresas públicas, sin que medie ninguna discusión parlamentaria.

Esta potestad se presta además para un trato discrecional y arbitrario por parte del PE. Por un lado, se podría beneficiar a algunos funcionarios para que se desempeñen en organismos mejor retribuidos, generando la expectativa de una adecuación salarial, sin que hubieran cumplido con los requisitos de ingreso por concurso correspondiente al organismo de destino. Por otro lado, también se podría prestar para disponer traslados como una forma de sanción arbitraria, e incluso parecería que se puede disponer el traslado de un funcionario a una localidad diferente a donde reside, sin siquiera requerirse la conformidad de la persona.

Por relevancia y sustancia, la discusión se debe dar en la Ley de Presupuesto

Por la relevancia y complejidad de estos temas, se entiende que deben ser abordados con profundidad y con una mirada de mediano plazo, dando la discusión sobre las funciones que cada organismo debe cumplir, cuáles son los recursos y la estructura funcional más adecuada para ello. Tenemos que tener claro que lo que se haga hoy en esta materia, ya sea por acción u omisión, será determinante para moldear las características y las capacidades que tendrá el Estado en cinco, diez o 15 años.

El artículo 86 de la Constitución de la República establece con claridad que “la creación y supresión de empleos y servicios públicos, la fijación y modificación de dotaciones, así como la autorización para los gastos, se hará mediante las leyes de presupuesto”.

En función de ello, y atendiendo a la sustancia de los temas planteados, resulta claro que el ámbito natural para dar esta discusión debería ser la próxima Ley de Presupuesto.

El Parlamento todavía está a tiempo de corregir el rumbo.

Michael Borchardt fue director de la Unidad de Presupuesto Nacional del Ministerio de Economía y Finanzas entre marzo de 2010 y febrero de 2020.