La LUC y la formación en educación

En este artículo analizaré cuatro artículos de la ley de urgente consideración (LUC) referidos a la formación en educación que a mi juicio no garantizan el camino hacia el nivel universitario y no tienen en cuenta los avances producidos en el Consejo de Formación en Educación (CFE) desde su creación ni los acuerdos alcanzados entre las instituciones de educación universitaria del país, y generan un peligroso procedimiento de transferencia de recursos públicos al ámbito privado.

El carácter universitario

El artículo 140 modifica el artículo 31 de la Ley General de Educación 18.437 (LGE), que establece que la formación en educación “se concebirá como enseñanza terciaria universitaria”. La redacción propuesta dice: “El Estado, a través de las entidades públicas con competencia en la materia, hará todos los esfuerzos a su alcance para asegurar el carácter universitario de una formación en educación de calidad”.

En su comparecencia en el Senado, el ministro de Educación y Cultura, Pablo da Silveira, dijo que cuando la LGE señala que “se concebirá” no sabemos si es el Estado, el gobierno, la sociedad o los ciudadanos, sin considerar que todas las definiciones de este capítulo de la ley son de carácter general y se aplican tanto al ámbito público como al privado. Aunque el ministro aceptó modificar esta redacción incorporando la expresión “asegurará el carácter universitario”, en lugar de “hará todos los esfuerzos”, se sigue dejando a la formación en educación en un nivel de indefinición.

Si “todos estamos de acuerdo con que hay que avanzar hacia una formación docente de nivel universitario”, como señala el ministro, sería posible dejar la redacción inicial tal cual se encuentra en el artículo 31 de la LGE, agregándole a continuación la fórmula propuesta en el proyecto de ley. De esta forma estaríamos definiendo el carácter universitario de la formación agregando luego el compromiso del Estado para asegurarla.

Además, este artículo realiza una limitación innecesaria a las titulaciones que se podría ofrecer en la formación en educación al reducirlas a “otras formaciones que sean requeridas para el buen funcionamiento de la educación formal”. ¿Es que acaso la educación no formal no requiere formación en educación, como puede ser el caso de la carrera de Educación Social o incluso las vinculadas a la primera infancia?

El Consejo de Formación en Educación

Por su parte, el artículo 160 del proyecto de LUC establece que la formación en educación estará a cargo de un Consejo de Formación en Educación. El ministro señaló que este artículo significa el reconocimiento del CFE, dado que hoy no tiene existencia legal sino mediante una resolución del Codicen.

El CFE fue creado como parte de la transición hacia el nivel universitario de la formación en educación. Fue previsto en la ley luego de la creación de la Comisión de Implantación del Instituto Universitario de Educación (IUDE) –que funcionó– y mientras se elaboraba el proyecto de Ley Orgánica del IUDE, que luego de tratarse en la comisión interpartidaria se transformó en Universidad de la Educación, y que tuvo sólo media sanción en la Cámara de Diputados en 2013.

Lejos de lo señalado por el ministro, desde su creación en 2010 el CFE ha avanzado en transformaciones hacia el nivel universitario. Transformaciones curriculares, de estructura académica, del estatuto docente, de impulso a la investigación y los posgrados, entre otras.¹

La incorporación del CFE a la ley podría significar el fin de la etapa de transición y el mantenimiento de esta institucionalidad limitando otros avances imprescindibles para el desarrollo de una cultura universitaria.

Si se quiere ofrecer una formación universitaria para los futuros docentes y educadores, tarde o temprano, habrá que transformar al CFE en una institución universitaria autónoma.

El Programa Nacional de Fortalecimiento de la Formación en Educación

El artículo 173 crea en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) un Programa Nacional de Fortalecimiento de la Formación en Educación para “promover y apoyar el desarrollo de programas universitarios de formación en educación”, y crea un sistema de becas de Formación en Educación que “premie la continuidad y calidad de los estudios por parte de estudiantes de todo el país que sigan programas universitarios de formación en educación”.

Más allá de las dudas sobre la constitucionalidad que podría merecer la instalación en el MEC un programa con estas características, este artículo es, en materia educativa, el que mayores peligros conlleva.

Si este programa se aprueba se aplicaría únicamente para carreras de instituciones privadas, ya que en este momento no existe ningún programa universitario de formación en educación en el ámbito público.

En el futuro podrá no serlo en exclusividad, pero estimulará a las instituciones privadas a ofrecer carreras de formación en educación. Esto no es ni más ni menos que una transferencia de recursos públicos al ámbito privado.

Tengamos en cuenta que la educación privada registra en promedio de los últimos cinco años 1,6%² de los egresados de formación en educación y recibe la subvención prevista en el artículo 69 de la Constitución de la República, que para toda la educación privada, según estudios realizados, equivale aproximadamente a 240.000.000 pesos,³ 0,45% del producto interno bruto por la exoneración del IVA, el Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas y aportes patronales a la seguridad social.

Por su parte, el CFE cuenta con un sistema de becas que en 2019 cubrió a 2.238 estudiantes de diferentes carreras y de todo el país. De hecho, sólo uno de cada cuatro estudiantes que solicitan beca la obtiene. Esto es así no porque el estudiante carezca de condiciones, sino por falta de recursos. Esto quiere decir que este nuevo programa derivará al ámbito privado recursos que podrían permitir que más jóvenes puedan estudiar y continuar carreras de formación en educación en todo el país.

¿El propósito de estas nuevas becas es competir con las del CFE, estimulando que los estudiantes cursen en las instituciones privadas? ¿Es una forma de promover con dineros públicos el surgimiento de carreras privadas de formación en educación?

Reconocimiento y evaluación

El artículo 197 crea “un procedimiento voluntario de reconocimiento del nivel universitario de carreras de formación docente impartidas por entidades públicas no universitarias”. A dichos efectos se constituye un Consejo Consultivo que funcionará en la órbita del MEC.

Este procedimiento, aunque sufrió modificaciones después de su primera versión, no deja de presentar dudas. ¿Cuáles serían estas entidades públicas no universitarias? ¿Se refiere al CFE o a alguno de sus institutos? ¿A alguna de sus carreras? Dado que las carreras en el CFE están vinculadas entre sí con un núcleo profesional común que se imparte en distintos institutos, parece difícil diferenciar una carrera de otra.

La participación del CFE y sus carreras en procesos de evaluación externa es necesaria y positiva. Sería una forma de ofrecer garantías púbicas del nivel universitario alcanzado y un mecanismo que permita mejorar la calidad de su formación.

Conceptos similares vertí el 4 de setiembre de 2019⁴ en ocasión de acompañar la presentación del proyecto de ley de creación del Instituto Nacional de Acreditación y Evaluación de la Educación Terciaria (INAEET), que se aprobó por unanimidad en el Senado y se transformó en la Ley 19.852, luego de promulgada en diciembre de 2019.⁵

Este proyecto fue apoyado por los rectores de todas las universidades públicas y privadas y por el Consejo de Educación Técnico-Profesional y el CFE de la Administración Nacional de la Educación Pública. Recoge la experiencia nacional e internacional en materia de evaluación y acreditación de la educación universitaria. Tiene existencia legal y entre sus cometidos comprende claramente la evaluación y la acreditación de la formación en educación.

Entonces, ¿por qué crear otro organismo o consejo consultivo para el reconocimiento voluntario de las carreras o programas de formación en educación si INAETT existe por ley y cuenta con amplio respaldo académico, institucional y político?

Luis Garibaldi es maestro y fue consejero del Consejo de Formación en Educación.