La inserción internacional y el rumbo político

Sobre la base metodológica de sus fundamentos conceptuales, la elaboración de una política económica debería partir de una clara definición del rumbo que adoptará. Para decirlo de otra manera, es preciso tener una respuesta acerca de las razones por las que se quiere actuar sobre la realidad para posibilitar el acceso a una diferente.

Naturalmente, ello está asociado a la realidad de la que se parte y a aquella a la que se quiere llegar, así como a la trayectoria para hacerlo. Por eso creo que esta definición es un punto de partida imprescindible para la concepción de todo el contenido de la política que se procura diseñar, ya que involucra sus objetivos, su estrategia y sus instrumentos, que no constituyen otra cosa que el canal por el cual se pone en práctica el poder, ya no para diseñar la política sino para aplicarla.

En el marco de nuestra concepción de izquierda y frenteamplista, durante nuestros períodos de gobierno recorrimos tres trayectorias que definen lo que aquí llamamos el rumbo de la política. A nuestro juicio, las tres siguen vigentes y refieren al crecimiento inclusivo, la apertura de Uruguay al mundo y la apuesta a la calidad.

Llamamos crecimiento inclusivo a aquel que asegura una expansión del nivel de actividad actuando para que ello permita no sólo evitar la concentración de los resultados, sino lograr lo contrario, que es mejorar las condiciones de acceso a los frutos del crecimiento. Por eso es que desde el gobierno hemos asegurado una puesta en práctica de la política fiscal que no se opusiera a esta trayectoria, sino que la facilitara. Los números de la realidad nos eximen de mayores comentarios al respecto.

Una segunda trayectoria presente en la definición del rumbo es la apertura del país. Ante todo, no me estoy refiriendo exclusivamente a la apertura comercial, sino a una concepción integral de la apertura, que incluye diversas perspectivas para abordarla. En síntesis, nos estamos refiriendo a la inserción internacional del país, aspecto esencial de la orientación a seguir en materia política. No hay otro camino para tener la relevancia que, individualmente considerado, Uruguay nunca podría lograr. Por supuesto que los temas comerciales están incluidos en esta aproximación. Pero igualmente importan los que tienen que ver con el grado de solidez institucional, madurez democrática y republicana y –muy especialmente– la confianza que es capaz de generar estructuralmente a partir de las opciones que integran la definición de nuestro rumbo.

La tercera trayectoria fundamental es como la contracara de la anterior: la apuesta a la calidad, camino obligado de países como el nuestro que nunca podrán hacer pesar sus dimensiones o volúmenes en ninguna de las áreas de la inserción. Por esta razón la calidad en el esfuerzo debe estar presente en todas las acciones que se realicen para recorrer esta trayectoria. Desde el mundo del trabajo, área fundamental para el crecimiento inclusivo, hasta cada uno de los componentes sobre cuya base se evalúe la apertura del país al mundo.

En un escenario como el que propuse al principio, quisiera hoy poner el acento en la inserción internacional, ámbito en el que Uruguay no ha tenido hasta ahora un comportamiento equilibrado. Desde alguna de sus perspectivas, los resultados han sido positivos, como –por ejemplo– las que refieren a su solidez democrática y republicana, así como las que conciernen a la confianza que inspiran. En otras, como la inserción comercial, los resultados no han sido buenos hasta ahora.

Por ello es bueno tomar como referencia una expresión articulada que opere como orientación fundamental de las decisiones a tomar en el campo de la inserción internacional. Una posibilidad al respecto es la orientación que propone el llamado regionalismo abierto, que puede sintetizarse a través de tres rasgos centrales. El primero es el que corresponde a la discriminación a favor de determinadas realidades, lo cual importa especialmente cuando se trata de elegir entre los integrantes de un proyecto colectivo como el Mercosur. Esta discriminación no opera solamente en el terreno comercial, sino que también alcanza a los acuerdos en cuanto a aspectos vinculados a la gestión de miembros del proyecto colectivo y que se considera importante respaldar para incrementar su viabilidad política.

Para percibir la relevancia de este primer rasgo de regionalismo abierto, desde la perspectiva uruguaya, digamos que en el terreno comercial Uruguay no tiene opciones. Más bien tiene caminos obligados: la pertenencia al Mercosur y la presencia especial de Brasil y Argentina en este ámbito. Ha sido desde esta primera aproximación al regionalismo abierto que Uruguay ha hecho esfuerzos para construir fortalezas en cuanto a mejorar la calidad institucional y democrática de las posturas asumidas por el Mercosur en su conjunto, salvo en el inexplicable apoyo que se ha dado al presidente Donald Trump en lo que refiere al futuro presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), lo que significa quitárselo a cualquier candidato de origen latinoamericano, que es lo que se acordó desde la fundación de la institución. Esta decisión de apoyar al candidato estadounidense va en contra de la solidez y la calidad de la inserción internacional que necesita Uruguay. El grado de obsecuencia con el peor presidente contemporáneo de una de las grandes potencias no es digno de la línea de esfuerzo que Uruguay ha aportado siempre para evitar la debilidad y –mucho más– la soledad. Es que Uruguay no se ha limitado a votar a favor del candidato de Trump, sino que también se opone al aporte que intenta la Unión Europea para encontrar un camino de entendimiento, que comparten Argentina, Brasil, Chile, México, Bahamas, Bolivia, Colombia, El Salvador, Guatemala, Guyana, Estados Unidos, Haití, Honduras, Jamaica, Panamá, Paraguay, República Dominicana y Surinam.

Si se quiere encontrar un mejor ejemplo de lo que no debe hacer Uruguay para mejorar su inserción internacional, no hay ninguno de la contundencia del que estamos analizando, acerca del cual –dicho sea de paso– no se presentó ningún argumento digno de consideración.

La segunda línea de la estrategia de regionalismo abierto supone actitudes moderadas respecto del tratamiento referente a quienes no integran el conjunto de realidades a favor de las cuales se decide discriminar. Por ejemplo, el terreno comercial nos ofrece una buena referencia respecto de esta orientación, y es la que corresponde al arancel externo común del Mercosur, que no cambia desde hace 23 años y que debería ser sensiblemente menor al actual.

Finalmente, el tercer atributo de esta estrategia es el que postula la realización de acuerdos fuera del proyecto colectivo a favor del cual se discrimina. Dichos acuerdos pueden referirse a todos los temas relevantes de la inserción internacional concebida integralmente, y dada la profunda crisis del multilateralismo seguramente tendrían lugar en el marco de formatos bilaterales o multilaterales.

Desde la perspectiva de la construcción de confianza, Uruguay debería encarar este desafío a través de aportes positivos en materia de salud democrática y madurez republicana, según ya hemos señalado. La excepción a esta actitud ha sido la postura referente a la próxima elección del presidente del BID.

En los últimos tiempos, Uruguay apeló intensamente a los tratados de protección de inversiones y aquellos que se formulan para evitar la doble tributación, lo que ayudó a mejorar su reputación en materia tributaria. Pero considerando la inserción internacional en su conjunto, es en el área comercial donde tenemos los peores resultados, y los tenemos porque no hemos partido de una buena lectura de la realidad al respecto.

El caso de nuestra relación con México, que incluye un tratado de libre comercio, es absolutamente excepcional. Y la mala lectura supone la convicción de que podríamos avanzar discutiendo condiciones de acceso y aranceles, como ha ocurrido en el caso de las negociaciones con Estados Unidos en el marco del Tratado de Inversiones y Libre Comercio (TIFA).

Hoy en día, los acuerdos comerciales que se vienen realizando en el mundo abordan compromisos regulatorios que refieren a aspectos más amplios, teniendo en cuenta que es preciso abordar la articulación entre bienes, servicios e ideas y la conformación de cadenas transnacionales de valor con insumos y partes cruzando las fronteras nacionales varias veces.

Esta realidad dificulta enormemente la salida a pelear por aranceles. Anuncia nuestro gobierno que así será y que está dispuesto a hacerlo en soledad. Ignora la debilidad de Uruguay para seguir este camino y también desconoce que para llevar adelante negociaciones exitosas se debe contar, no sólo con negociadores potentes, sino también con el apoyo y una estrecha coordinación con áreas del aparato estatal que tienen conocimiento y responsabilidad institucional específica, así como una disposición de consulta con las organizaciones que representan a actores relevantes en este proceso.¹

Es que no puede haber formatos rígidos de negociación. Si se quiere realizar acuerdos fuera de la región, al menos una negociación previa con los socios del Mercosur habrá que tener. Y en ella es altamente probable que el resultado sea negativo. En particular, Brasil y Argentina defenderán sus propios intereses y Uruguay tendría que enfrentar en soledad la búsqueda de acuerdos. En estas circunstancias, será imposible que se confirme un entendimiento con la Unión Europea. Si el mayor peso de Brasil y Argentina no resulta argumento suficiente, Ángela Merkel ya se ocupó de dar las razones por las cuales nuestro país no puede aspirar a ser parte de tal entendimiento.

Además de temas como los que tienen que ver con la preocupación ambiental, se considera en la Unión Europea la necesidad de hacer frente a una China con vocación y acción de primera potencia mundial. Esta es una cuestión fundamental para el futuro de la Unión. Y sólo se la podrá contestar positivamente desde la unidad de los estados miembros y la capacidad de utilizar actitudes comunitarias, en particular, el poder “de nuestro mercado único”, como ha señalado recientemente el alto representante para Asuntos Exteriores y Seguridad de la Unión Europea, Josep Borrell. En el mismo sentido, la ministra alemana Julia Klöckner ha señalado que “los 27 miembros de la Unión Europea somos muy escépticos sobre este asunto, y puedo hablar por cada uno de los ministros aquí”. Y agregó que “vemos en Brasil que el bosque [amazónico] está siendo quemado para abrir espacio a las tierras agrícolas tan rápido como sea posible y cuyos cultivos son vendidos en nuestros mercados en los que nuestros agricultores son incapaces de rivalizar. Es una distorsión de la competencia”, y remató señalando que “por el momento no veo una ratificación del acuerdo con el Mercosur. Tengo razones muy precisas por las que soy muy escéptica”. Conviene tener en cuenta que el país de la ministra Klöckner ostenta desde julio la presidencia temporal de la Unión Europea. Está muy difícil entrarles discutiendo aranceles.

Y no nos pasa sólo a nosotros. Australia, por ejemplo, destina 32,6% de sus exportaciones a China. Después de que el primer ministro australiano pidiera una investigación sobre los orígenes del coronavirus, China respondió estableciendo aranceles de 80,5% sobre la cebada australiana y suspendiendo licencias que afectaban a 35% de las exportaciones de ganado vacuno a China. En suma, se calcula que estas decisiones pueden llegar a afectar un punto del producto interno bruto australiano.

Como se puede apreciar, este escenario está plagado de dificultades. En cualquier caso, no se puede ignorar que Uruguay construyó una plataforma de capacidades institucionales que seguirá siendo un activo destacado a la hora de seguir luchando por mejorar los resultados comerciales.