Mercosur: de según cómo se mire

El Tratado de Asunción alcanza su 30º aniversario y ha provocado una proliferación de documentos y reflexiones que buscan hacer un balance del recorrido del bloque. Marzo de 2021 se presenta, así, como un momento de introspección, aunque contrariamente a lo que pueda imaginarse, este es más convulsionado que calmo. El balance no tiene lugar de forma aislada, sino en el marco de un proceso de debate y negociación que puede convertirse en un parteaguas para la historia de los países de la región. Según el cristal con que se mire, la valoración de los logros y pendientes del Mercosur es distinta, y diferente es también la ponderación de las opciones sobre el tablero. En este marco, nuestra intención es correr el velo sobre la trascendencia de esta coyuntura.

El Mercosur es un proceso complejo, en el que se conjuga una multiplicidad de dimensiones y que no admite una única narrativa. ¿Cuál es la variable que tiene que ordenar las evaluaciones? ¿Es comercial? ¿Es social? ¿Es acaso la de concertación política? ¿Por qué una y no otras? ¿Qué implica enfatizar cada faceta? El Mercosur tendrá aciertos y desaciertos; ahora bien, en términos de Jarabe de Palo, “de según cómo se mire, todo depende”.

Cristal neoliberal: regreso al Mercosur fenicio

El Tratado de Asunción es fruto de su época. A comienzo de los años 90 convergían en la región administraciones que, bajo la impronta del neoliberalismo, entendían la integración económica como un paso para incorporarse a la dinámica de la globalización. Tal es así que en el preámbulo del mencionado tratado aparecen alusiones, por ejemplo, a “la consolidación de grandes espacios económicos y la importancia de lograr una adecuada inserción internacional para sus países”. También se refleja esta mirada en la relevancia que tuvo la agenda económico-comercial en la primera etapa (1991-2000), centrada fundamentalmente en la liberalización del comercio intrazona. Inicialmente los resultados en materia de aranceles a mercaderías fueron ampliamente positivos, consolidando la zona de libre comercio al 1º de enero de 2000. No obstante, tras tres décadas de recorrido, quienes pretenden evaluar al Mercosur desde esta mirada no pueden más que marcar los sinsabores.

A lo largo de los años se han sumado medidas nacionales que cuestionan el libre comercio intrazona, como ser la tasa consular de Uruguay, la tasa de estadística de Argentina, o las licencias de importación aplicadas por Argentina bajo el rótulo de declaración jurada anticipada de importación o sistema integral de monitoreo de importaciones. Asimismo, en términos meramente monetarios, el comercio intrazona fue languideciendo, tendencia que se ha acentuado durante el año de la pandemia. Hoy la región representa poco más de 10% del total de las exportaciones de los países miembros, conforme a datos oficiales del Sistema de Estadísticas de Comercio Exterior del Mercosur.

Por su parte, el balance también es negativo en cuanto a su rol como mecanismo para insertarse en el mundo. Parte del imaginario que sustenta el proceso de integración asumía que la inserción internacional se lograría por medio de acuerdos de libre comercio vehiculizados por la negociación conjunta, en clave de la polémica Decisión 32/00. En tres décadas, el Mercosur firmó pocos acuerdos con terceros y lo hizo con socios poco relevantes en términos de mercado. Las “promesas incumplidas” que señala este enfoque están en la falta de acceso preferencial a otros mercados. El acuerdo Mercosur-Unión Europea (UE) era presentado como la última oportunidad de que el Mercosur reaccionara y mostrara su valor como actor internacional. Sin embargo, la resistencia de Francia, Austria y la UE en general se pinta como su sentencia de muerte.

Por consiguiente, desde el recetario neoliberal se propone una intervención urgente para el Mercosur, a partir de su “flexibilización”. Flexibilizar tiene una tónica de revisita al Consenso de Washington, esto es, el abandono de las ideas progresistas de construir un bloque multidimensional y de concertación política (2000-2015), para un retorno a su núcleo central: el económico-comercial. El retorno al Mercosur fenicio conlleva propuestas que oscilan entre la reducción sustantiva del arancel externo común combinada con la liberalización de la agenda externa en formato de velocidades múltiples; y la vuelta completa a una zona de libre comercio en la que se elimina el arancel externo común y cada miembro lleva adelante su propia agenda de negociaciones con terceros de forma independiente, a la vez que se “adelgazan” las instituciones de gobernanza regional cuya acción es considerada insuficiente. Desde este posicionamiento, el cristal económico comercial obtura por completo el ethos del Mercosur. Así, el proceso se embarca hacia una apuesta por la profundización de la globalización mediada por la celebración de los acuerdos comerciales preferenciales como instrumento primario de vinculación al mundo, muchas veces independientemente de las asimetrías entre los signatarios. En términos de dinámicas regionales, esta narrativa expresa la incidencia de las fuerzas centrífugas que actúan sobre el bloque: los de afuera son crecientemente más relevantes y el sistema internacional no presentaría, desde esta lectura, ningún incentivo para que el bloque apueste recursos hacia una consolidación en los márgenes sudamericanos.

Cristal desarrollista: construcción regional como prioridad (pendiente)

Detrás del Tratado de Asunción hay también otra narrativa, que viene de la antesala del acuerdo y había sido la protagonista de los antecedentes entre Argentina y Brasil. Se trata de una lectura según la cual el rol del Mercosur no se traduce en un proceso estrictamente económico-comercial, sino que la concertación política, la cooperación en otras agendas y la integración productiva juegan un rol significativo. El preámbulo del Tratado de Asunción es claro al señalar el “desarrollo económico con justicia social”, así como “la coordinación de las políticas macroeconómicas y la complementación de los diferentes sectores de la economía, con base en los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio” y “[el] desarrollo en forma progresiva de la integración de América Latina”. Ahora bien, si desde el prisma del neoliberalismo el Mercosur no cumplió con las expectativas, el balance desde el prisma desarrollista también es híbrido.

Si bien el comercio intrazona es particularmente relevante por tener un mayor componente industrial vis à vis el comercio extrazona, al tiempo de involucrar una mayor participación de pequeñas y medianas empresas (pymes) en relación con las exportaciones totales, el Mercosur no ha alcanzado a cimentar las mentadas cadenas regionales de valor y/o integración productiva entre los miembros. La coordinación de políticas macroeconómicas resultó siempre insuficiente, aun en los momentos de mayor sintonía y afinidad ideológica entre los gobiernos de turno. Los países socios nunca dejaron de verse como un “otro”. Más aún, los sectores productivos de los miembros no terminaron de percibir al Mercosur como un espacio de pertenencia. Aun siendo beneficiarios de las externalidades del proceso, primaron las miradas nacionales (y de defender la mera existencia del bloque).

A pesar de ello, el bloque sí mostró su valía en temas más específicos. Desde una mirada política no puede ignorarse el carácter estratégico del Mercosur en la preservación de la democracia en la región, mediante el Protocolo de Ushuaia. En materia de integración productiva, puede mencionarse el Fondo para la Convergencia Estructural (Focem) con el desarrollo de proyectos de interconexión eléctrica, saneamiento, vivienda, reparación de rutas y vías férreas, e investigación en salud. En concreto, durante la emergencia sanitaria por covid-19, con fondos regionales se financiaron test de diagnóstico rápido producidos por el Institut Pasteur de Montevideo.

Asimismo, en relación con la protección de inversiones, es destacable la evolución desde el Protocolo de Colonia (1994), que replicaba los cuestionados tratados bilaterales de inversiones, al actual Protocolo de Cooperación y Facilitación de Inversiones (2017) que sigue el modelo impulsado por Brasil desde 2015. A modo de ejemplo, el mencionado Protocolo no incluye el arbitraje internacional como medio para resolver controversias inversor-Estado, avanzando en la reconfiguración del régimen internacional de inversiones desde el sur global.

Haciendo uso del cristal desarrollista, el 30º aniversario del Mercosur es conducido como un tiempo para el fortalecimiento interno del bloque, aunque sin demasiado entusiasmo y a la defensiva de la narrativa neoliberal. Mientras se multiplican agendas y se superponen funciones en la estructura orgánica, que no permiten terminar de construir una verdadera coordinación de política, los temas más áridos no son abordados. Este es el caso de la debilidad jurídico-institucional que significa el bajo porcentaje de internalización de las normas derivadas de los órganos decisorios.

En este punto se plantea un dilema no resuelto: optar por modificar el mecanismo de incorporación normativa, que resulta en plazos extensos y demoras innecesarias, o bien apelar a la obligatoriedad de la incorporación (artículo 42 del Protocolo de Ouro Preto) y retomar las ideas desarrolladas en el Laudo VII en la controversia entre Argentina y Brasil (productos fitosanitarios). En otros términos, si es obligatorio que los miembros incorporen a su ordenamiento jurídico interno las normas de los órganos decisorios, en caso de no hacerlo, se está ante una situación de incumplimiento susceptible de ser cuestionada ante el sistema de solución de controversias del Mercosur.

Más allá del cristal único

Pretender comprender, valorar o proyectar al Mercosur desde una narrativa única es sinónimo de desconocer la singularidad de la región y por ende de un proceso de integración que pueda gestarse en ella. Si bien desde cualquier óptica tiene falencias, inconsistencias y ha transitado por caminos contradictorios, estos se ven intensificados bajo un cristal único que enmascara los avances en otras dimensiones. El Mercosur responde a los intereses, necesidades, aciertos y desaciertos de los estados que lo conforman, y por ende, al entramado de relaciones entre los gobiernos de turno, así como valores más profundos que construyen el tejido de una historia común en la región.

Las narrativas coyunturales, generalmente expresadas como encrucijadas, pueden tirar por tierra el camino recorrido, que en 30 años no es poco. Incluso los dilemas presentados como opciones técnicas son fuertemente político-ideológicos y dependen de los diagnósticos que desde esos prismas se hagan de la evolución de la economía global y regional. Es cierto que en su 30º aniversario el statu quo es difícilmente sustentable, pero las narrativas únicas no son opción.

Al Mercosur le faltan defensores que sean capaces de mirar más allá de visiones nacionalistas, fragmentadas e incompletas. Defensores de la integración como camino, valores compartidos y fin en sí mismo. La crisis de legitimidad entraña una oportunidad de cambio. Citando a Eduardo Galeano en el epílogo de Las venas abiertas de América Latina, “en la historia de los hombres [y las mujeres] cada acto de destrucción encuentra su respuesta, tarde o temprano, en un acto de creación”.

Magdalena Bas Vilizzio es doctora en Relaciones Internacionales y profesora adjunta de la Universidad de la República. Julieta Zelicovich es doctora en Relaciones Internacionales y profesora en la Universidad Nacional de Rosario.