La importancia de la regulación explícita en las políticas públicas

Transcurridos 20 años de la creación de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (Ursea) y de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (Ursec), se propone una evaluación de su funcionamiento, de sus resultados y desafíos.

En este tiempo la regulación pasó –en Uruguay y en el mundo– de ser concebida como una herramienta velada para la privatización de las empresas públicas a constituir un soporte clave para la construcción de políticas públicas y para la defensa de usuarios y consumidores cautivos en mercados con reducida o nula competencia.

En este artículo se considera a la regulación como la actividad y disciplina que trata de definir y ajustar las reglas de juego necesarias para el desarrollo de las distintas actividades, de acuerdo con los objetivos que se definan. Aquí aparecen los tres componentes claves que estructuran una lógica de separación de roles necesaria: la definición de las políticas u objetivos, la realización de las actividades y su regulación.

La regulación, según la teoría de la elección pública, persigue el bienestar general cuando existen fallas de mercado y su objetivo es corregirlas. Regular es asumir que algunos mercados, en particular aquellos que proveen ciertos servicios públicos esenciales, no funcionan de manera eficiente desde el punto de vista social y económico. Por tales motivos, el Estado debe intervenir por medio de restricciones al accionar de las empresas y de incentivos para guiar su comportamiento, de forma de evitar o corregir las fallas que existen en estos mercados. Entre estas puede nombrarse el abuso de poder derivado de una posición dominante, la falta de información, las consecuencias negativas derivadas, como la contaminación ambiental y la pérdida de bienestar social.

El trayecto sinuoso de la regulación en Uruguay

La regulación como concepto aparece en nuestras latitudes asociada a las unidades reguladoras creadas en la década de 1990 y en la primera década del siglo actual para regular los servicios públicos de redes (energía y telecomunicaciones). La regulación explícita, e independiente de la política, surge como necesidad para habilitar la participación del sector privado en sectores históricamente gestionados por el Estado, en el marco de las políticas neoliberales que caracterizaron la época en la región y en el mundo. Queda así asociada la regulación a las privatizaciones, aunque el modelo neoliberal lo que pregona es justamente la desregulación para que los mercados asignen los recursos libremente.

Estaba claro que para privatizar servicios prestados por el Estado se requería una agencia independiente, que estableciera las condiciones de la prestación y fijara las tarifas de manera previsible y transparente. En muchos casos, esas reglas fueron propuestas por las propias empresas que luego se encargarían de proveer esos servicios.

En Uruguay las empresas públicas tenían un arraigo histórico, y si bien mostraban ciertos problemas, daban un servicio razonable y formaban parte de la idiosincrasia uruguaya, lo que limitó la privatización mediante distintas iniciativas populares.

Como resultado de este proceso, las privatizaciones y la introducción de competencia fue bastante marginal y tardía, limitándose a algunos servicios, como el mercado de ciertos seguros, el servicio postal, y el caso más relevante, referido a la telefonía celular, que recién comenzaba a desarrollarse como un nuevo mercado.

Cierto es que a las reformas propuestas les siguieron épocas de crisis financiera y económica en 2002, y cambios de orientación política en 2005, cuando asumió el gobierno, por primera vez en la historia, la coalición de centroizquierda Frente Amplio. Esto llevó a revisar estas políticas y a concentrar esfuerzos en otras direcciones, fortaleciendo el rol del Estado, aumentando la inversión de las empresas públicas y mejorando su capacidad de gestión. Sin perjuicio de los cambios impulsados, se mantuvieron las unidades reguladoras creadas, garantizando la continuidad institucional propia de una política de Estado. En este período las unidades reguladoras desarrollaron y afianzaron sus capacidades de regulación y fiscalización necesarias, se revisaron y transparentaron las reglas de juego, y se profesionalizó la gestión de las empresas, brindando mayores garantías a los usuarios.

Las reformas institucionales desarrolladas con la creación de la Ursec y la Ursea generaron en empresas públicas y privadas la obligación de cumplir con estándares de calidad, mejorar la gestión, enfocarse en los usuarios y respetar sus derechos, generar información relevante y transparentar ciertos costos. Asimismo, permitieron la competencia y la participación privada en algunos sectores, como la generación de energía y la telefonía celular.

Se complejizó y profesionalizó la operación y, por ende, la regulación de estos servicios públicos, obligando también al desarrollo de políticas explícitas, aunque incipientes, de control y evaluación desde el diseño. Asimismo, se crearon instrumentos de planificación que explicitan las políticas y buscan una mirada de largo plazo. Son ejemplos de esto la política energética iniciada en 2008, la ley de política de aguas del mismo año y el Plan Nacional de Aguas de 2017.

Los desafíos actuales de la regulación

En estas dos décadas la regulación pasó –en Uruguay y en el mundo– de ser el caballo de Troya en el que se escondía la privatización de las empresas públicas a constituir un soporte clave para la construcción de políticas públicas y para la defensa de usuarios y consumidores cautivos en mercados con reducida o nula competencia. Con mayores fortalezas que hace dos décadas, la regulación todavía presenta debilidades y grandes desafíos para superar, hacerse conocer y dar todo su potencial.

Actualmente tanto la Ursea como la Ursec pasaron a ser servicios descentralizados a partir de la ley de urgente consideración (LUC). Esto sucedió con el apoyo unánime de todos los partidos, en una clara señal que confirma que la regulación explícita vino para quedarse.

Hoy la regulación de algunos servicios públicos como el combustible aparece nuevamente con fuerza en la agenda. Para que el resultado sea exitoso deberá dialogar con el resto del sistema, y definirse claramente los objetivos y las políticas al respecto, así como integrar un estudio de impacto regulatorio necesario, para evitar efectos no deseados.

También resalta en la agenda la necesidad de regular y profesionalizar la regulación de otros sectores, como el portuario, un sector estratégico para el país, en el que la operación está comprometida con empresas privadas multinacionales, en regímenes cuasi monopólicos, desde una competencia limitada a un monopolio privado, mal regulado.

Está claro que la regulación explícita llegó para quedarse y tiene mucho para aportar, para definir y controlar el cumplimiento de las reglas de juego en actividades de servicios públicos de redes, como la energía y las comunicaciones, que afectan a toda la población y requieren grandes inversiones, o constituyen monopolios naturales, pero no solamente. Existen muchas otras áreas donde la regulación se realiza desde instituciones no especializadas, o con competencias múltiples, como es el caso de la seguridad social, que insume un gasto total cercano a 13% del producto interno bruto, la salud (9,5%) o el transporte público (2%), en los que participan múltiples actores públicos y privados en su operación y coexisten diversas fuentes de financiamiento. Estos sectores regulados presentan grandes oportunidades de mejora, y sus potenciales ganancias de eficiencia impactan en la calidad de vida de las personas y también en la calidad de la democracia y en la competitividad del país.

Para llevar adelante semejantes desafíos, uno de los aspectos centrales a abordar es, sin duda, la mejora de la calificación y la formación de nuestros técnicos y especialistas, así como la generación de conocimiento sistematizado en cada área, que capitalice las experiencias desarrolladas e incorpore los desarrollos teóricos y la experiencia internacional de manera crítica. Se trata de un desafío enorme que interpela también a la academia para estar a la altura.

Daniel Greif es ingeniero, magíster en Economía y Regulación de Servicios Públicos. Fue presidente de la Ursea entre 2010 y 2015. Actualmente coordina el Diploma de Economía, Regulación y Políticas Públicas de la Universidad Claeh.