En medio de la pandemia, la necesidad de resolver problemas de la emergencia podría llevarnos a pensar que la planificación no tiene razón de ser porque hay una crisis en curso. Por el contrario, es precisamente el momento oportuno para reflexionar sobre el rumbo que ha tomado el desarrollo de nuestra especie sobre el planeta y en particular en el país del futuro.

El consumo de recursos naturales, la pérdida de biodiversidad, la reducción de superficies de bosque y pradera, la contaminación del agua y del suelo, describen sólo en parte el desastre ambiental en el que estamos inmersos. Como si no fuera suficiente, en medio de la crisis del cambio climático, consecuencia de la destrucción de grandes superficies de bosques naturales y de la emisión de gases de efecto invernadero (GEI), aparece la pandemia.

Los impactos negativos del modelo de consumo de recursos sobre la salud humana, directos o indirectos, son evidentes. La teoría del mercado como el regulador que los asigna en forma eficiente no se aplica al ambiente ni al territorio.

La alternativa de no planificar resulta equivocada, ya que solamente favorecería la supervivencia de un sistema que consume los recursos hasta agotarlos y que nos ha traído hasta la presente crisis ambiental y la máxima incertidumbre que hoy vive el planeta.

En los últimos meses, a partir de la pandemia, se han levantado algunas voces planteando que frente a un contexto de incertidumbre, planificar no tiene sentido. Estos argumentos surgen de considerar la planificación como algo estático, orientado a un objetivo fijo e inmutable, y no consideran que desde hace décadas se incorporaron los conceptos de incertidumbre y riesgo, a través de la prospectiva y la planificación estratégica.

La prospectiva, el deseo y la planificación estratégica

La planificación estratégica que involucra la prospectiva o “estudio del futuro” incorpora la incertidumbre y los riesgos de forma sistemática, y aporta herramientas para enfrentarlos.

En la década del 50 empezó a surgir la prospectiva como concepto. Luego de la posguerra, el futuro comenzó a ser un foco de atención, tanto para los países como para las empresas. Se incluyó la dimensión temporal en la planificación. En este abordaje, la falta de previsión se ve como un riesgo para alcanzar los objetivos, y las malas decisiones del hoy como un freno para el desarrollo a largo plazo.

Muchas multinacionales aplican métodos de prospectiva para sus estrategias desde los años 60 y 70. Las grandes empresas diseñaron planes estratégicos para su crecimiento y luego, a través de organismos internacionales como el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, se trasladaron esas herramientas al desarrollo de los países, a las políticas sectoriales y a los distintos territorios.

Así se vinculan en un mismo proceso la prospectiva y la planificación estratégica. La prospectiva aporta la libre exploración de escenarios posibles, y la planificación, instrumentos de organización de la acción colectiva. Son actividades complementarias y confluyentes.

En este marco de análisis, el futuro es la razón de ser del presente y se estudia como una variable. Se introduce en la prospectiva estratégica1 con base en escenarios posibles, deseados y no deseados.

El aporte fundamental de esta disciplina es concebir el deseo como una fuerza constructora del futuro. Se entiende que los deseos o sueños colectivos tienen la capacidad de transformar el porvenir, pues este no está determinado y tiene múltiples posibilidades. Una de esas opciones es el “escenario deseado” o el puerto hacia el cual navegar. La sociedad organizada y las instituciones se convierten en motores de los cambios que los guiarán a ese rumbo escogido.

Según explica Michel Godet, en una situación de crisis predomina la reactividad, y en un ciclo de crecimiento se recomienda la proactividad, provocar que las cosas sucedan con innovación, y la anticipación de los cambios.

La reactividad de la crisis debe dar espacio a la proactividad del ciclo siguiente. La clave es que, en cualquier caso, reactivo o proactivo, las acciones se dirijan hacia el “escenario deseado”. La implementación de las acciones estratégicas, su vigilancia, seguimiento y control, es sólo un eslabón del proceso de la prospectiva, que lo retroalimenta.

¿Por qué es importante planificar el territorio?

Un recurso escaso en manos del mercado tiene como resultado su degradación. Tomemos como ejemplo la pesca. Si sólo estuviera regulada por el mercado, las empresas en competencia pescarían hasta dejar el mar sin un solo pez, guiadas por su propio beneficio, aun contra los intereses del sector en el largo plazo.

En relación al territorio sucede algo similar. Tanto el suelo productivo, el agua, la biodiversidad y el paisaje, como las ciudades, las infraestructuras y la población que habita nuestro territorio están inmersos en un contexto de lógica de mercado. En una economía de corte neoliberal, la regulación del Estado solamente se reduce a pequeños ajustes para asegurar la competencia. Hasta que el recurso se degrade o se termine.

Por tanto, la planificación territorial no sólo no ha perdido sentido, sino que es aún más necesaria en la presente situación de crisis ambiental.

Planificación del territorio en Uruguay

Durante las tres décadas pasadas la planificación territorial fue tomando relevancia en virtud de los avances de la disciplina en el mundo académico. En nuestro país, la influencia de las escuelas española y francesa incorpora la prospectiva al territorio.

Los sucesivos procesos de elaboración de planes urbanos dejaron atrás los conceptos modernistas de expansión de la ciudad, los trazados de grandes avenidas, los planes “reguladores” y “directores”, y la zonificación de usos, propios del siglo XX.

En el siglo XXI se consolidó la cultura de la planificación territorial con la instalación de la Maestría de Ordenamiento Territorial, la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable, y los sucesivos instrumentos de escala local, departamental, regional y nacional.

La planificación estratégica abandona el concepto de planes estáticos realizados en oficinas y se incorporan la participación ciudadana y la prospectiva como metodología de “estudio del futuro” en forma explícita y sistemática. Como ejemplo, los ciclos desarrollados por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) en sucesivas administraciones que culminan en la estrategia Uruguay 2050, y los procesos planificadores de varias intendencias departamentales, destacándose como pionera la Intendencia de Montevideo en 1994.2

La ley de urgente consideración, así como la ley de Presupuesto de 2020 proponen modificaciones contrarias al propio espíritu de la ley de ordenamiento territorial.

Los cambios en la legislación de ordenamiento territorial adoptan la sustentabilidad como paradigma ya consolidado en acuerdos internacionales. En 2008 se promulga la Ley 18.308, algunos de cuyos principios son la igualdad de acceso a los servicios, la equidad social, la cohesión territorial y la participación ciudadana en los procesos de planificación.

Más recientemente, la ley de urgente consideración, así como la ley de Presupuesto de 2020, proponen modificaciones contrarias al propio espíritu de la ley de ordenamiento territorial, cuestionada en sus principios básicos desde la instalación del gobierno de coalición.

Algunas propuestas de modificación desregulan aspectos que afectan la sustentabilidad del territorio: la derogación de la protección de los 150 metros de la franja costera3 (no aprobada), la disminución del tamaño mínimo de predios rurales a una hectárea y las menores exigencias para urbanizar el suelo rural son apenas tres ejemplos que comprometen la sustentabilidad del territorio en el largo plazo.

La desregulación de la ocupación de zonas de fragilidad ambiental, de las áreas costeras y de suelos productivos o áreas naturales de bosque y pradera, o el fraccionamiento de espacio rural, no parecen el camino adecuado.

Un futuro común

Según los documentos de la Organización de las Naciones Unidas y los compromisos asumidos en la Agenda 2030 por todos los países que la integran, se describe un futuro sin las amenazas del cambio climático, una sociedad más justa, sin pobreza, en el marco del desarrollo sustentable, como lo plantean los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

La crisis ambiental sin precedentes que hemos provocado como especie, la pandemia que parece no terminar y la pérdida de biodiversidad ‒que podría ser el origen del propio virus que nos está afectando‒ son algunas consecuencias de la asignación de recursos del mercado a lo largo de los últimos siglos y de la falta de previsión en el uso de nuestro planeta.

Es necesario profundizar aún más en el análisis de las incertidumbres y los riesgos en los procesos de planificación. El desarrollo de la era digital nos da la posibilidad de incluir las tecnologías de la información y comunicación (TIC) a la participación ciudadana en tiempo real, a la creación de estructuras abiertas y colaborativas, comunidades o equipos de trabajo.

El proceso de construcción colectiva debe contar con un soporte de comunicación y metodologías que aseguren la identificación de los motores y las semillas de futuro, y a la vez generar las acciones inmediatas que nos permitan conseguir el escenario que queremos como sociedad, sin perder de vista los riesgos del camino que emprendemos desde el presente.

No hay recetas para el futuro, sí la convicción de la fuerza del deseo colectivo para cambiar la realidad y trabajar por un futuro común de bienestar.

Alicia Artigas es arquitecta y magíster en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.


  1. Michel Godet, economista francés cofundador del Círculo Latinoamericano de Prospectiva (CLAP). 

  2. Plan Estratégico para el Desarrollo de Montevideo, 1994.  

  3. Propuesta (no aprobada) de Ope Pasquet para derogar el artículo 503 de la Ley 19.355, ley de Presupuesto 2015.