El 18 de junio se cumplieron 13 años de la promulgación de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (LOTDS), que fue aprobada luego de un largo proceso de construcción colectiva y años de arduo trabajo parlamentario.

El territorio es un lugar de pujas de poder, donde cada uno de los actores busca hacer su jugada. La aplicación de la ley, en cambio, pone de manifiesto los acuerdos construidos, ordena el tablero y establece reglas claras y transparentes para las acciones de esos actores.

A lo largo de la primera década de su aplicación, se construyó un robusto sistema de instrumentos de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (OTyDS) a nivel nacional y especialmente a nivel departamental, con una amplia participación de los más diversos actores, incluidos legisladores, ediles e intendentes de todos partidos políticos.

Para fines de 2019, Uruguay había logrado construir una formidable “caja de herramientas” territoriales: dos directrices nacionales, dos estrategias regionales, 17 directrices departamentales, una ordenanza departamental, 37 planes locales, un plan especial, un plan sectorial, 11 planes parciales y una estrategia nacional de acceso al suelo urbano. Otros tantos instrumentos estaban en construcción, de acuerdo al inventario nacional de ordenamiento territorial.

Pasamos por un período muy fructífero, donde Uruguay se actualizó a nivel internacional en la construcción de la planificación a nivel país. Históricamente siempre habían existido procesos de planificación, pero eran puntales, urbanos y no coordinados entre las diversas escalas territoriales. Construimos (todos y sin mirar banderas políticas) un abanico de instrumentos variados en distintos territorios.

Sin embargo, es posible decir que faltó fuerza para construir más acuerdos, seguro que sí. Estos procesos no son sencillos, porque si bien todos estamos más acostumbrados a aceptar reglas –por ejemplo– en las zonas urbanas, no es tan común que eso suceda en las ruralidades o en la costa. Esto implicó que no todos los conflictos fueran resueltos y llevó a que aún hoy se sucedan nuevos conflictos que hay que destrabar.

Justamente esa es, en buena medida, la tarea de los gobernantes, quienes deben administrar el conflicto que significa transformar la realidad. El ordenamiento territorial debe ser una herramienta que apueste a mejorar la calidad de vida de todos los habitantes, defendiendo el interés general por sobre los intereses particulares, en acuerdo a lo establecido por la ley.

Pero la realidad es más compleja y no basta con que existan grandes acuerdos sobre las formas de habitar y transformar el territorio; no basta con que haya leyes. Una vez escuché a Raquel Rolnik citar a una vecina de la Villa 31 (Buenos Aires): “Señora, es una ley, no la realidad”.

Entonces, ¿para qué sirve la Ley o el OTyDS?

Para prevenir conflictos, construir acuerdos –grandes pactos sociales– y superar desequilibrios territoriales. ¿Cómo? A partir de procesos participativos. Nadie debería quedar por fuera de la construcción de estos acuerdos.

La amenaza de la LUC

Es en este punto en donde estamos viviendo una nueva etapa. La LOTDS, y con ella el sistema normativo que compete al ordenamiento territorial, está siendo manipulada de forma inconsulta. Así fue como, con prepotencia, ha venido sufriendo serias modificaciones a través de la LUC. Aun habiendo logrado frenar algunas iniciativas en medio de la maratón que implicó su tratamiento (como lo fueron las relativas al uso del suelo rural y las área protegidas), la LUC separó, para empezar, al ambiente del territorio.

Pero la embestida no concluyó ahí, y siguió en la Ley de Presupuesto 2020 con la aprobación de un grupo de artículos que implican una modificación de hecho de lo establecido por la LOTDS, habilitando al Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) a transformar la categoría de suelo por fuera de los mecanismos vigentes. De esta manera se excluyeron las actuaciones de Mevir y los asentamientos irregulares (en el marco de la emergencia habitacional) de la gestión planificada del territorio. La LUC avanza sobre la competencia departamental (la categorización de suelo) y evita simultáneamente dos institutos claves de la institucionalidad vigente: la evaluación ambiental y la participación social. ¿Qué pasó con el reconocimiento de las competencias y la concurrencia de intereses?

Además, se inició un proceso de revisión de la LOTDS desde la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (Dinot, ahora en el MVOT). Proceso del que quienes trabajamos en el OTyDS nos vamos enterando por cuentagotas, dado ya no se están realizando los Encuentros Nacionales de Ordenamiento Territorial, actividad que se celebraba dos o tres veces al año y que permitía que todos los actores implicados en esta temática tuvieran un activo intercambio y conocimiento de los avances desarrollados a nivel país.

La pandemia representó la excusa perfecta para eliminar dichas instancias vitales y sustituirlas por breves intercambios virtuales, en los que, lejos de explicar las razones del proceso de modificación iniciado, se insiste en avanzar sobre algunas de las iniciativas frenadas en el tratamiento parlamentario de la LUC. En definitiva, al día de hoy seguimos sin saber tanto el porqué de los temas que se quieren modificar, ni a quién responde la iniciativa.

Todo es perfectible, y la Ley de Ordenamiento Territorial no escapa a eso. Pero comunicar el proceso y hacerlo de forma orgánica y participativa debería ser condición sine qua non para su revisión.

La actual revisión y eventual propuesta de modificación ¿no debería surgir de procedimientos que aseguren la más amplia participación y discusión para la construcción de nuevos acuerdos por parte de los diferentes actores involucrados? ¿Se ha citado al Comité Nacional de Ordenamiento Territorial? ¿Quiénes están al tanto del proceso que se está desarrollando? ¿Los documentos son públicos, es posible llegar a ellos?

Podemos estar de acuerdo en que todo es perfectible, la LOTDS no escapa a eso. Pero comunicar el proceso y hacerlo de forma orgánica –en acuerdo a lo establecido por la propia ley– y participativa debería ser condición sine qua non para su revisión. Más aún en el nuevo escenario, en el que las políticas de territorio y ambiente pueden ser abordadas con criterios diferentes.

Quizás debemos volver a preguntarnos: ¿cuál es el tipo de vínculo que tenemos como comunidad con el territorio (y el ambiente) que habitamos?, ¿qué nuevos pactos de uso y transformación del suelo queremos hacer?, ¿a iniciativa de quién es esta revisión?, ¿es de interés general?, y, sobre todo, ¿quiénes están participando?

La Rendición de Cuentas

La novel rendición no hace más que continuar el escenario antes descripto: la promoción, entre otros, de nuevos ajustes en los temas relativos al OTyDS. Avanza nuevamente hacia la revisión de la fraccionabilidad del suelo rural y las competencias de los gobiernos departamentales.

Da un nuevo paso hacia la declaración de la emergencia habitacional, para que cuando esto suceda no haya norma que rija o regule el accionar del MVOT, no sólo desde el ordenamiento sino desde la normativa vigente de edificación. Habilita al Poder Ejecutivo a resarcirse de los costos implicados por la relocalización de asentamientos irregulares ante lo que llaman la omisión de los gobiernos departamentales, y toman fondos de Colonización para el desarrollo de la de política de asentamientos.

Esto último preocupa particularmente. Una de las mayores razones por las que se forman asentamientos es la migración de áreas rurales hacia zonas con mayor oportunidad de empleo. ¿A dónde van a ir todos aquellos productores a los que Colonización ya no estará respaldando en su interés por producir? ¿Tendremos una nueva expulsión del campo a la ciudad? ¿A qué intereses responde esta acción?

La aplicación de la LOTDS constituyó la construcción de un gran pacto social sobre el uso y goce de los recursos naturales y culturales de nuestro territorio. Si existe interés en cambiar sus reglas, este proceso debería ser una construcción participativa, de toda la sociedad en su conjunto; por tanto, no parece correcto resolverlo a través de pequeñas reuniones por zoom. ¿Qué apuro hay?

Pese al gran pacto que algunos creímos haber logrado, priorizando el interés general sobre el particular, esta revisión pone de manifiesto que unos pocos pueden decidir sobre el interés de todos en el territorio.

Verónica Pastore Hernández es arquitecta y magíster en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.