Proyecto de ley orgánica de las FFAA: modificaciones y simbología

El 4 de julio, el Poder Ejecutivo envió a la Comisión de Defensa Nacional de la Cámara de Senadores un proyecto de reforma de la ley orgánica de las Fuerzas Armadas (FFAA). Este proyecto, que cuenta con el apoyo, hasta el momento, solamente de la coalición gobernante, procura modificar la Ley 19.775, votada únicamente por el Frente Amplio a mediados de 2019.

El proyecto, firmado por el ministro de Defensa Nacional, Javier García, y por el presidente de la República, Luis Lacalle Pou, cuenta con una breve exposición de motivos en la que se establecen los fundamentos y objetivos que motivan las modificaciones que se pretenden realizar hacia dentro de las FFAA.

Dentro de los principales fundamentos para la introducción de estas modificaciones, se plantea la necesidad de tener unas FFAA regidas por un cuerpo normativo moderno. Además, en este apartado se atribuye a las FFAA un rol en la contención del desempleo, a través de la reducción de los requisitos en el nivel educativo a la hora del ingreso de los efectivos militares de menor rango (soldados), permitiendo, de esa manera, el alta de ciudadanos naturales que tienen primaria completa.

El rol que deben tener las FFAA en el empleo ha sido parte de un debate de dos visiones contrapuestas² que han tenido los partidos tradicionales, principalmente hacia finales del siglo XX. Por una parte se encuentra la posición encarnada por el expresidente Julio María Sanguinetti, quien veía en las FFAA un vehículo necesario, amplio y extendido por todo el país, para dar respuesta a los problemas laborales de la población marginada. En la otra vereda, la postura del también expresidente Luis Lacalle Herrera, que entiende a las FFAA como un cuerpo burocrático especializado, formado, de tamaño pequeño y ubicado en áreas claves del territorio nacional.

Por lo tanto, este proyecto de reforma, en el que se procura reducir la cantidad de años de educación formal para el ingreso de los soldados (de ciclo básico completo a primaria completa), se afilia principalmente a la visión encarnada por Sanguinetti. Es más, la exposición de motivos lo establece de forma muy contundente: “Poner un límite que impide el acceso sin determinados niveles puede ser en teoría una apuesta a elevar el nivel, pero en la práctica significa desentenderse de miles de personas que tendrán pocas alternativas de inserción social y laboral”.

Otro de los fundamentos que se encuentra en la exposición de motivos, y que luego se repite en el articulado, concierne a la organización de las FFAA. Allí se establece que “la estructura operativa se organizará bajo la dirección del nivel estratégico al más alto nivel político”. Si bien dentro del articulado se establece que el “alto nivel político” seguirá actuando bajo el principio de unidad de mando que existe en las FFAA –por el cual el presidente de la República es su comandante en jefe–, no queda estipulado de forma clara a qué se hace referencia con dicha terminología.

Por último, pero dejando en claro que sólo se han presentado algunos de los muchos fundamentos que han motivado este proyecto, el Poder Ejecutivo sostiene que las modificaciones parten de un concepto clave: “El país cuenta con Fuerzas Armadas estrictamente apegadas a la Constitución y sometidas al mando civil y político al que respetan y obedecen comprometidamente”. Esta frase es bastante polémica y discutida, ya que, si bien es muy probable que los miembros de las FFAA respeten y obedezcan al mando civil y político, nada indica que no existan reservas de poder de los miembros militares³ en las que los civiles no tengan injerencia.

Reformas

Dentro del apartado destinado a las reformas se encontrarán las principales modificaciones que busca introducir este proyecto de ley, a partir de una categorización propia: de tareas, de la carrera militar, y simbólicas.

1) Modificaciones de tareas

Los primeros artículos abordados en este proyecto de ley refieren a modificaciones en las tareas (cometidos) que tienen asignadas las FFAA. Si bien son muchos los cambios que proponen, se podrían reducir sintéticamente en tres:

• Artículo 10: se le asigna al Estado Mayor de Defensa (Esmade) la posibilidad de realizar tareas operacionales –no sólo de asesoramiento– en las que deberán actuar en conjunto al menos dos fuerzas para desarrollar operaciones en un escenario específico.
• Artículo 13: se quita, dentro de las tareas principales de las FFAA, la regulación y el control de explosivos. A la vez que se agrega proteger, de por sí o en coordinación con otros organismos, las infraestructuras que establezca el Poder Ejecutivo. Además, se introducen dos tareas principales más: contribuir a la ciberdefensa del Estado y la protección contra atentados terroristas.
• Artículo 15: modifica la autorización de la participación de las Fuerzas Armadas en el desarrollo de actividades de carácter productivo, pasando del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo. De esta forma, se crea un mecanismo por el cual, sin discusión política interpartidaria, las FFAA podrían desarrollar tareas que no les competen según la propia ley orgánica en discusión.

2) Modificaciones en la carrera militar

En esta sección se encuentran, principalmente, los artículos vinculados al sistema de ascensos, los diferentes grados y los diferentes cuerpos que se encuentran dentro de las FFAA. Grosso modo, las modificaciones más importantes en los que respecta a la carrera militar son cinco:

• Artículo 20: se crea el cuerpo de reserva, que estará conformado por los miembros militares que sean establecidos en las leyes orgánicas de cada fuerza. Por su parte, el artículo 23 elimina el 38 de la ley vigente, que establece la posibilidad del cambio de cuerpo, cuando el efectivo militar haya perdido alguna de sus aptitudes pero, aún así, continúe siendo capaz de integrar otro cuerpo.
• Artículo 56: se amplía en un año el tiempo mínimo de antigüedad computable para el ascenso desde la jerarquía de mayor (capitán de corbeta en la Armada) hasta la de coronel (capitán de navío), pasando de ser cinco años mínimos a seis en cada ascenso.
• Artículo 24: se crea el grado de coronel mayor (comodoro en la Armada) dentro de la escala jerárquica de la oficialidad superior. Ascenderán, automáticamente, todos los coroneles y capitanes de navío que hayan cumplido el tiempo mínimo de permanencia en el grado. Esto no implica un incremento salarial ni de haberes. La edad de retiro obligatorio de este grado es de 63 años.

Al crearse este grado, pasando a ser el último en el que los militares podrían acceder por mérito profesional, y tras establecer el retiro obligatorio a los 63 años, los oficiales superiores tendrían mayor posibilidad –cantidad de años– de acceder al generalato, en la medida en que, en la actualidad, el retiro obligatorio de los coroneles es de 55 años y, con esta modificación, se brindaría cinco años más –contando que, de acuerdo al artículo 56, se requieren tres años más para alcanzar el grado de coronel– para obtener el grado de general.

• Artículo 27: se modifican los requisitos para el ingreso a las FFAA, estableciendo la necesidad de ser ciudadano natural (nacido en Uruguay) y contar con al menos primaria básica completa. Esto sustituye el artículo 54 de la ley vigente, que requiere ciclo básico completo y ciudadanía natural y/o legal.
• Artículo 65: cambia el mecanismo por el que se efectúa la baja como sanción disciplinaria. El proyecto establece que, en el caso de los oficiales superiores, se dispondrá a través de una resolución del Poder Ejecutivo –como lo es en la ley vigente–, pero agrega que, en el caso de los generales, también será necesaria una venia de tres quintos de la Cámara de Senadores (o Comisión Permanente). Esto aumenta el poder de los generales en actividad, en la medida en que su destitución requerirá de amplio consenso en el sistema político, cuestión que podría implicar la convivencia de un comandante en Jefe de las FFAA (presidente de la República), electo democráticamente, con generales en los que no confía.

3) Modificaciones simbólicas

Se entienden por modificaciones simbólicas aquellas que, si bien no afectan el funcionamiento de las FFAA en sus tareas, simbolizan y transmiten un mensaje que es carente de contenido concreto, generando ambigüedades. Aquí se encuentran, principalmente, dos artículos:

• Artículo 10: la estructura operacional seguirá regida por el principio de unidad de mando, aunque bajo la dirección del más alto nivel político. Como se explicó en la exposición de motivos, este proyecto no define al alto nivel político. Si bien parecería ser un mensaje dirigido a limitar las reservas de poder castrense en la gestión de las políticas públicas, destinado a los integrantes de las FFAA, el articulado de la ley vigente ya lo preveía en la medida en que establece que la estructura operacional está regida por la unidad de mando, es decir, en última instancia, por el presidente de la República y el ministro de Defensa Nacional.
• Artículo 12: se introduce que el primer cometido fundamental de las FFAA es la defensa de la Nación. En lugar de utilizar el término “Nación” –en mayúsculas–, que en Uruguay no tiene definición jurídica, se podría haber empleado el concepto de “Estado”, que sí se encuentra definido. Si uno se apega a lo expresado por O’Donnell,¹ una nación es una sociedad concreta que envuelve un sentir de lealtad para con su grupo, definida por identidades compartidas. Los cometidos de las FFAA deben encontrarse explícitos sin ambigüedad, como lo hace la ley vigente: “Planificar y ejecutar los actos militares necesarios para la defensa de la población, la soberanía [...]”.

Breves conclusiones

El proyecto de ley, que surge de lo acordado en el encuentro programático de la coalición gobernante “Compromiso por el país”, es lo suficientemente extenso para reformar las áreas claves de la defensa nacional; por lo tanto, conviene que cada ciudadano tome este pequeño artículo, que pretende dar un breve pantallazo, como un insumo más en la lectura del proyecto.

Conviene señalar que es una reforma que busca modificar las prerrogativas actuales en varios sentidos, y muy diferentes entre sí. Por un lado, aumenta el poder del Ejecutivo en la gestión de políticas públicas de defensa nacional, al establecer que es este el que debe autorizar la participación de las FFAA en actividades productivas, pero en asuntos más delicados, como lo es la confianza en los mandos superiores, le asigna al Poder Legislativo la facultad de sancionar con la baja, generando, consecuentemente, prerrogativas mayores al generalato.

Por último, otro aspecto interesante refiere a la posibilidad real de llevar adelante las tareas (cometidos) que se establecen; en este proyecto se amplían los cometidos principales relacionados a la inteligencia (ciberdefensa y protección del terrorismo), cuestiones que requieren gran entrenamiento y aprendizajes educativos, a la vez que se flexibiliza el nivel educativo requerido para el ingreso a las FFAA. En ninguna parte del proyecto se solicita mayor nivel educativo o se establece un ideal formativo que vaya en el sentido de contar con el ingreso de profesionales que cuenten con las habilidades necesarias para desempeñar dichas tareas; por lo tanto, en esto, parecería existir una inconsistencia.

José Gutiérrez es politólogo.