Modelos de banda ancha de Chile y Uruguay: calidad, equidad y soberanía en las telecomunicaciones

El modelo de banda ancha de un país no es neutral. Chile y Uruguay representan dos paradigmas diferentes de las telecomunicaciones. Chile, con un sistema de empresas privadas, presenta un acceso a internet para ricos y otro para pobres, mientras que Uruguay, con un sistema predominantemente estatal, presenta un acceso universal e igualitario.

A pesar de configurar modelos diferentes, ambos países exhiben los mejores datos estadísticos de la región en acceso y calidad de banda ancha. En términos generales estos indicadores son correctos; sin embargo, cuando examinamos en profundidad los resultados aparecen diferencias significativas.

Mi tesis de doctorado en Ciencia Política investiga y describe esas diferencias hasta 2020; al mismo tiempo elabora una explicación de los resultados a partir de la literatura sobre variedad de capitalismos. Desde ese enfoque teórico fue posible caracterizar dos modelos bien definidos: un capitalismo liberal para el caso de Chile, y un capitalismo coordinado para el caso de Uruguay. De esta forma logramos establecer las consecuencias de cada uno en términos de calidad, equidad y soberanía de la banda ancha.

El encuadre original de variedades de capitalismos presentó algunas limitaciones que superamos integrando otras referencias teóricas que consideran el rol del Estado y de las empresas públicas como variables explicativas de las diferentes configuraciones de los capitalismos. En tal sentido, arribamos a que tanto un capitalismo liberal como uno coordinado pueden generar un sistema de banda ancha moderno y de vanguardia. Sin embargo, un capitalismo liberal como el de Chile tiende hacia un sistema de banda ancha dual en calidad e igualdad y con menor soberanía; mientras que un capitalismo coordinado como el de Uruguay tiende hacia un sistema de banda ancha con calidad media, mayor igualdad y mayor soberanía.

Chile posee un modelo con altísimos niveles de calidad en banda ancha fija (BAF), accesible a algunos sectores privilegiados de la población, y muy bajos niveles de banda ancha móvil (BAM) para el resto, lo que genera una amplia brecha de banda ancha (BBA) que se suma a la baja soberanía que impone la infraestructura en manos de empresas privadas. Uruguay posee un modelo con niveles de BAF de calidad media, pero con alta cobertura de fibra óptica y una BAM con velocidades cercanas a la BAF, lo que genera un modelo más universal, a lo que se suma una reducida BBA y una alta soberanía por el predominio de Antel en el control de la infraestructura.

En el desarrollo de la investigación encontramos que los indicadores existentes sobre telecomunicaciones y banda ancha no eran suficientes para analizar las dimensiones que nos propusimos, por lo que fue necesaria la elaboración de otros indicadores entre los que destaca el denominado Brecha de Banda Ancha, que permite medir las desigualdades en el acceso a la banda ancha en base al fundamento teórico sobre el acceso a distintas calidades según el nivel socioeconómico.

Por otro lado, debimos definir una estrategia de investigación ajustada con los objetivos comparativos que nos fijamos. Partimos de una constatación que se evidenciaba en los principales indicadores sobre telecomunicaciones, donde Uruguay y Chile estaban muy parejos en las altas posiciones de los principales rankings internacionales. Este hecho nos llevó a plantearnos la interrogante acerca de cómo dos sistemas de telecomunicaciones tan diferentes en su configuración podían tener resultados aparentemente similares. Tomamos como base la hipótesis de que detrás de esos resultados exitosos, en los que ambos países figuraban con telecomunicaciones modernas y de vanguardia, deberían existir diferencias producidas por las distintas configuraciones de los capitalismos y del tipo de empresas que impulsaba el sector de las telecomunicaciones en cada país; en Uruguay, Antel como empresa pública, y en Chile, una amplia gama de empresas privadas.

Para avanzar en la investigación fue necesario presentar un marco teórico que sostuviera el argumento de que Uruguay y Chile representan dos tipos de capitalismo diferentes. La literatura sobre variedades de capitalismos y los estudios más recientes sobre América Latina nos permitieron justificar la calificación para Uruguay de capitalismo coordinado y para Chile de capitalismo liberal, con las eventuales improntas del sistema capitalista de cada país sobre las telecomunicaciones en general y la banda ancha en particular. Una vez realizado este trayecto teórico de justificación de la clasificación de los casos, pudimos continuar hacia el análisis empírico de las dimensiones elegidas.

La estrategia de investigación nos llevó a un recorrido histórico por las telecomunicaciones de ambos países para hacer una comparación de los principales resultados hacia el cierre de la década de 2010, más precisamente hasta 2020. El foco de la comparación se centró en los principales resultados de las telecomunicaciones entre 2017 y 2020. Esta delimitación temporal se justifica porque tanto en Uruguay como en Chile a partir de 2020 comenzaron nuevos procesos históricos que marcaron el fin de un proceso y el comienzo de otro.

Las definiciones posteriores a 2020 han generado cambios para las telecomunicaciones en ambos países, en particular para el caso uruguayo, en el que se aprecia un freno al avance de Antel, reduciendo de esta forma la proyección tecnológica hacia la etapa 2020-2030 en el despliegue de la 5G móvil, tecnología que será la máscara de proa de la presente década. Mientras tanto, Chile avanzó a gran ritmo en 2021 realizando subastas del espectro radioeléctrico y comenzando la implementación comercial de la 5G móvil. Este hecho nos coloca ante una doble valoración, la de los resultados comparables hasta 2020 y la de la proyección de ambos países luego de 2020. En el caso de Chile, el modelo de banda ancha funciona en base a la dinámica de los actores privados y los ciclos electorales no impactaron sobre la dinámica del modelo, mientras que en Uruguay la principal debilidad es que el modelo funciona y avanza cuando los gobiernos desarrollan la modernización de Antel por la propia dinámica del capitalismo coordinado. Es por eso que la trayectoria del modelo chileno es más independiente de los ciclos electorales y resulta más homogéneo y definido que el uruguayo, el que sigue transitando por una historia de impulsos y frenos que lo colocan en una situación de debilidad a partir de 2020.

La comparación de los resultados anteriores a 2020 la presentamos en base al análisis de las tres dimensiones elegidas: calidad, equidad y soberanía.

Definimos calidad en base a los niveles de velocidad de conexión en la transmisión de datos, mientras que la equidad estuvo asociada a los accesos diferenciados a distintos niveles de calidades, a los niveles de precios y de acceso a canastas de conectividad fija y móvil.

Medimos la calidad de la banda ancha utilizando datos internacionales de promedios de velocidad. Constatamos que en Chile hay conexiones de altísimas velocidades de transmisión especialmente de BAF, pero cuando se observan los valores promedio, que incluyen la BAM, el número es más bajo. Por tanto, Chile asienta un modelo dual basado en conexiones de BAF de altísimos niveles de velocidad en la conexión, con una BAM de muy bajos niveles de conexión. Por su parte, Uruguay asienta un modelo de conexión de BAF y de BAM más equilibrado y extendido entre la población de nivel medio en ambas.

Respecto de la equidad, es preciso señalar que la BAM es la única forma de conexión a internet de los sectores sociales de más bajos recursos, que incluye los denominados “usuarios de segunda categoría”, aquellos que se conectan fundamentalmente desde celulares. Además de ser cara, la BAM impide el desarrollo de habilidades y usos significativos por parte de este tipo de usuarios, dado que se asocia más al entretenimiento y al uso de las redes sociales, y no tanto a usos intensivos. Contrariamente, la BAF promueve la universalización de acceso a un servicio de buena calidad y bajo costo, permitiendo todo tipo de usos de altas sinergias. Los usuarios se conectan desde PC aprovechando al máximo el potencial de internet (educación, trabajo, salud).

El bajo desarrollo de la BAM de Chile, en contraste con el altísimo nivel de velocidad de la BAF al que accede sólo una fracción de la población, refleja una desigualdad en el acceso y genera una muy alta BBA (142,51 mbps). Mientras que en Uruguay la BBA es más pequeña (17,62 mbps) y además el acceso a la BAF está muy extendido entre la población, en especial por fibra óptica (71,5% de los hogares). A lo señalado debemos agregar que al examinar los datos disponibles en las conexiones por hogar, se destaca que en Uruguay 89,1% de los hogares tiene conexión a BAF, mientras que en Chile sólo lo tiene 60,4% de los hogares, a diciembre de 2020. Esto muestra que en Uruguay 10,9% de los hogares no tiene conexión fija, mientras que en Chile es 39,6% de los hogares el que no accede a BAF. Si a esto le sumamos que en Chile la conectividad por BAM es de muy baja calidad, se complementa un cuadro de gran desigualdad en el acceso. Mientras que en Uruguay, el 10,9% que no tiene acceso a BAF cuenta con una buena conectividad por BAM como respaldo.

De lo expuesto se desprende que el modelo uruguayo, al tener un sistema de banda ancha equilibrado entre la BAM y la BAF y poseer una BAF muy extendida entre la población, ha desarrollado un sistema más universal y de bienestar en la cobertura y el acceso a banda ancha de calidad, en tanto el modelo chileno ha configurado un sistema dual de acceso a distintas calidades según la clase social de pertenencia, en el que la mitad de la población tiene BAF de buena y muy buena calidad, mientras que la otra mitad accede a internet mediante una BAM de muy baja calidad.

Con referencia a la soberanía, la definimos como el grado de control que el Estado mantiene sobre la infraestructura de las telecomunicaciones. Uruguay posee el control absoluto de la fibra óptica, así como de la mayoría de las radiobases desplegadas en el país, y a través de Antel obtiene ganancias directas que se invierten en el funcionamiento de la empresa, en la renovación tecnológica y en el aporte a las arcas del Estado. En el caso de Chile, por el contrario, toda la infraestructura de las telecomunicaciones está en manos de empresas privadas, lo que debilita o directamente impide la capacidad de maniobra del Estado. En este aspecto podemos concluir que el modelo uruguayo posee mayor soberanía sobre sus telecomunicaciones, ya que tiene las condiciones para definir políticas públicas, orientación técnica y el ajuste de los precios sin depender de la incidencia de los actores de mercado. En el caso de Chile, el Estado está subordinado al mercado y su dinámica.

Paralelamente, la novedad teórica a la que llegamos es que el enfoque original de variedades de capitalismos no contempla la existencia de las empresas públicas como una característica particular del sistema de empresas de un tipo de capitalismo. Sin embargo, logramos demostrar que la presencia de empresas públicas eficientes, con inversión y desarrollo, incide en la configuración del capitalismo, orientando el modelo hacia uno más soberano y equitativo, aunque de calidad media en la BAF por su pretensión de universalidad.

La investigación nos llevó a una reflexión sobre la relación entre el tipo de capitalismo y la ideología de los gobiernos de turno. Mientras el capitalismo liberal de Chile ha tenido una continuidad de más de 40 años (manteniendo después de la dictadura el modelo constante y homogéneo), el capitalismo coordinado de Uruguay ha sufrido diversas interrupciones producto de impulsos privatizadores, por lo que sólo entre 2010 y 2019 mantuvo un funcionamiento óptimo gracias al fortalecimiento y la modernización profunda de Antel. Por tanto, el modelo chileno se presenta como más estable y no sujeto a frenos como consecuencia de los cambios de signo ideológico en los gobiernos. Uruguay, por el contrario, presenta una historia más intermitente en la que el modelo no termina de configurarse, lo que refleja una debilidad ante los cambios en el signo ideológico de los gobiernos. Resulta interesante notar que el modelo uruguayo logró resultados similares y superiores a Chile cuando optimizó su funcionamiento impulsando desde Antel el proceso de innovación de las telecomunicaciones durante 2010 y 2019.

Finalmente, debemos señalar que mientras en Uruguay se conciben las telecomunicaciones como un derecho ciudadano, en Chile son concebidas como mercancías. Esta definición tiene consecuencias sobre la propia dimensión de la política, ya que cuando las telecomunicaciones alcanzan el estatus de derecho ciudadano, el sistema político y las instituciones públicas adquieren centralidad en las definiciones sobre el modelo de telecomunicaciones. La historia del proceso uruguayo refleja esta característica con su proceso de tensiones y debates, de impulsos y frenos que fortalecen al sistema democrático. En cambio, cuando las telecomunicaciones son consideradas mercancías sujetas a la dinámica del libre mercado, y las decisiones generales que afectan a todos los ciudadanos son emanadas del ámbito empresarial privado, desaparece la dimensión política y el rol del sistema político se reduce a la observación o regulación de las definiciones tomadas por actores empresariales.

Esta última idea está asociada al concepto de soberanía manejado en esta tesis, en el que quedan expuestas dos concepciones: la de Uruguay, donde el debate sobre el sentido y la misión de las telecomunicaciones se realiza en la arena política y, por tanto, está anclado a la voluntad de la ciudadanía a través de su preferencia electoral; y la de Chile, cuyo modelo de telecomunicaciones transfirió la soberanía a los sectores empresariales, dejando a la ciudadanía a la deriva, con el reclamo a la empresa proveedora como único instrumento de defensa, siempre que se tenga la suerte de ser atendido.

Jaén Motta es candidato a doctor en Ciencia Política.