¿Por qué necesitamos un verdadero Fondo Nacional de Vivienda?

A la memoria de Beto Larmini,
que no tuvo bastante con la suya
y pasó años en Fucvam sembrando cooperativas

La necesidad del Fondo

Un gran cartel en la fachada de la sede central de la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (Fucvam) les dice a las y los transeúntes que la federación lucha “Por un verdadero Fondo Nacional de Vivienda”.

¿Por qué es necesario que exista un “Fondo Nacional de Vivienda”? ¿Y por qué se agrega el adjetivo “verdadero”? Intentaremos dar respuesta a estas preguntas, aunque en realidad esa respuesta se dio ya, hace más de 50 años, cuando se elaboró y aprobó la Ley Nacional de Vivienda (LNV), 13.728, que no sólo creó ese fondo, sino que le dio el carácter de verdadero al dotarlo de recursos adecuados, propios y permanentes.

Comencemos por el principio: la necesidad de vivienda. Que el uso y goce de una vivienda adecuada y digna es un derecho humano fundamental es algo que nadie discute, aunque sí hay quien discute si ese derecho tiene mayor o menor peso que otros, particularmente que el derecho de propiedad. Y también se discute si el derecho a la vivienda es “programático” o no,¹ discusión que en general termina en la negación de que pueda reclamarse su efectivización al Estado, lo que lo transformaría en una simple expresión de deseos.

Sin embargo, el derecho a la vivienda, consagrado por el artículo 45 de nuestra Constitución, efectivamente ha sido reglamentado, por la ley 13.728, que en su artículo 1º reconoce expresamente y de manera inequívoca que “es función del Estado crear las condiciones que permitan el cumplimiento efectivo de ese derecho”. Esto es tan así que en el reciente episodio del asentamiento Nuevo Comienzo la Justicia dispuso que el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial diera una solución acorde a familias ante el riesgo de quedar en la calle. Y es tan así que, como reacción, los senadores de Cabildo Abierto presentaron inmediatamente un proyecto de ley para establecer que no es “deber del Estado proveer de viviendas a las personas que carezcan de ella”, proyecto que por suerte no ha encontrado otros apoyos.

Pero ¿cómo hace una familia para acceder a una vivienda adecuada y hacerlo destinando no más del porcentaje máximo de afectación de sus ingresos que establece la propia LNV? Básicamente hay tres alternativas: que tenga los ahorros o el crédito necesario para comprársela a una empresa privada que las produce; que la autoconstruya, o que el Estado se la provea bajo alguna forma de tenencia: venta, alquiler, usufructo u otra.

La primera alternativa, si tenemos en cuenta que hoy la construcción con financiamiento privado está centrada fundamentalmente en la llamada “vivienda promovida”, es sólo accesible al veinte por ciento más rico de la población, que es el que puede pagar las entregas y cuotas que requieren las viviendas de doscientos mil dólares que ese sistema produce.

La segunda alternativa, que es el camino que recorren las familias que no tienen los ingresos necesarios para acudir al mercado, implica muchas veces plazos incompatibles con las necesidades (porque deben ser compatibles con las pequeñas inversiones que esas familias pueden hacer); implica también la informalidad, y aún la necesidad de instalarse en un terreno invadido, y por lo tanto tampoco es el camino para efectivizar el derecho en la forma que se requiere y se debería.

Queda, entonces, solamente, el camino del Estado, cumpliendo con las obligaciones que la Constitución y la ley le asignan. El Estado puede contribuir de distintas formas a la solución del problema: facilitando las cosas desde la normativa, lo que no cuesta nada (aunque requiere mucha iniciativa e imaginación), pero también participando directamente en la producción, la asignación y sobre todo en el financiamiento, y esto cuesta mucho, aunque no tanto como el subsidio que año a año se vierte a las cajas paraestatales para seguir pagando puntualmente jubilaciones de privilegio.

Es por esto que hace falta un Fondo Nacional de Vivienda: para poder cumplir ese rol fundamental en la efectivización del derecho humano a la vivienda, rol que el Mercado no cumple y los sectores populares no pueden cumplir, porque no tienen con qué.

Hagamos algunos números, para evidenciar la importancia que tiene el financiamiento público en el acceso a la vivienda de los sectores populares. Una vivienda de tres dormitorios, la que corresponde a una familia media uruguaya, producida por una cooperativa, cuesta hoy del orden de unas tres mil cien Unidades Reajustables (UR), o sea unos cuatro millones novecientos mil pesos uruguayos o, si lo prefieren, unos ciento veintisiete mil dólares ó 233 Salarios Mínimos Nacionales.

Si la familia destinataria estuviera por debajo de la línea de pobreza (un ingreso máximo de unos $ 78.000 para una familia de cuatro integrantes, por ejemplo), sólo para devolver el capital prestado, sin pago de intereses, necesitaría casi una generación. En efecto, si destinara al pago de ese préstamo el 20% de su ingreso familiar nominal, máximo estipulado en su redacción original por la Ley Nacional de Vivienda, las cuotas mensuales serían de $ 19.500 suponiendo un ingreso de $ 78.000, y por lo tanto harían falta 258 meses (más de veintiún años) sólo para restituir el capital.

Pero la situación en realidad es peor, porque el dinero tiene además un interés que hay que pagar y que ahora, después de una larga lucha del movimiento cooperativo, es de 2%, pero hasta este año era de 5% en unidades reajustables, el interés de mercado. Y eso hace que lo que hay que devolver, al cabo de 25 años, es el capital más otro 27% si el interés es de 2%, y más 75% si el interés es de 5%. Con lo cual, para que las cuotas fueran de 19.500 pesos el plazo debería ser de 27 años en el primer caso y de ¡más de 100! en el segundo: tan fuerte es la incidencia de la tasa de interés.

Estos números dejan claro que para que haya acceso a la vivienda es indispensable que haya financiamiento, y que para que haya acceso a la vivienda de los sectores populares es indispensable que las condiciones de ese financiamiento sean compatibles con los ingresos de los destinatarios. Y eso no se consigue en el mercado, sino con la participación del Estado. Por eso es necesario que exista un Fondo Nacional de Vivienda que la haga posible.

Un Fondo de verdad

Pero no alcanza con que el Fondo exista. Para que realmente lo sea debe tener fondos; para que pueda ser el soporte de una política (en este caso la de vivienda) se tiene que planificar, lo cual implica que es necesario tener la seguridad de que se mantienen determinadas condiciones que se pueden tomar como base de esa planificación y que esos fondos tengan un grado suficiente de permanencia y seguridad en su percepción.

Por eso, cuando el Fondo Nacional de Vivienda se creó, se lo dotó de una serie de recursos, algunos de los cuales dependían de la adopción de decisiones políticas o económicas, pero el fundamental era un impuesto creado por la propia LNV y destinado directa y exclusivamente al Fondo. Esto es lo que lo hacía verdadero.

Pero si los primeros años fueron de estímulo y priorización, en los siguientes, y hasta ahora, la vida del Fondo Nacional de Vivienda no ha sido fácil: ha ido perdiendo recursos en ese camino y, sobre todo, esos recursos han dejado de ser permanentes y pasado a ser aleatorios, variables, dependiendo de lo que pasa cada cinco años, cuando se vota el presupuesto, o cada año, cuando se votan las rendiciones de cuentas.

Por otro lado, un verdadero Fondo Nacional de Vivienda debe tener los recursos suficientes para llevar adelante una verdadera política de vivienda social y no solamente la política que se pueda con los recursos que se asignan una vez que se cubrieron otras finalidades, a veces mucho menos importantes. Porque de lo contrario pasa lo que vemos cada semestre con las postulaciones de las cooperativas: se presentan 50 cooperativas y 15 salen sorteadas. ¿Y las demás? A esperar el próximo sorteo, como si el problema de la vivienda pudiera esperar.

El Fondo Nacional de Vivienda ya existe: aun con los avatares descritos, nunca ha dejado de existir. Pero lo que se precisa es que sea verdadero. Para eso es necesario que tenga los recursos suficientes para hacer posible la intensa política de vivienda que el país necesita, y que esos recursos estén a resguardo de los vaivenes de la política, para lo cual es preciso que sean específicos y no parte de una bolsa que en cada oportunidad se decide a qué se va a destinar. Eso sólo se consigue, en la proporción que se requiere, de la forma que se adoptó en la LNV: asignándole al Fondo el producido de un impuesto específico.

Es claro, por otra parte, que esos recursos no pueden salir, a esta altura, del mismo sector al que van a ser destinados, por la sencilla razón de que allí no hay excedentes que generen capacidad contributiva. Debería recurrirse, por lo tanto, a los sectores que sí los tienen, y ese es el camino que ha propuesto Fucvam, apuntando a que se destine al Fondo un incremento del impuesto al patrimonio, que es el tributo que grava más efectivamente la riqueza.

Un primer paso sería recuperar los valores de los recursos que el Fondo tenía originalmente (2% de la masa salarial del país), que hoy pueden estimarse en casi 400 millones de dólares anuales. Eso implicaría multiplicar los recursos actuales por dos, y para ello bastaría solamente con destinar menos de la mitad del subsidio que actualmente se destina a la “caja militar”.

La propuesta de Fucvam, que recurre para ello a incrementar el Impuesto al Patrimonio, ya tiene “estado parlamentario”, es decir, ya está en el Poder Legislativo para ser discutida, porque fue recogida en un proyecto de ley presentado por varios legisladores de la oposición. Ahora el Parlamento y el Poder Ejecutivo –que actúa como si fuera el único dueño de la política económica– tienen la palabra. Y si la respuesta es el silencio, la palabra la tendremos nosotras y nosotros, la ciudadanía, cuando el año que viene tengamos que decidir quién va a gobernar el país y con qué programa de gobierno.