¿Es posible un acuerdo nacional en educación? Propuestas para un nuevo período de gobierno

La educación pública ha cumplido un rol fundamental en la génesis de nuestro país, integrando amplios segmentos sociales y moldeando en términos actitudinales, intelectuales y cívicos a la población desde el siglo XIX a impulsos de José Pedro Varela.

Si bien está instalada la idea generalizada de que la educación pública es uno de los pilares en la construcción democrática de la sociedad, también es escenario de tensiones en función de qué visión de sociedad se considere, cuál debería ser la formación adecuada de los educandos, y para qué futuro y país se educa, además de la dicotomía siempre presente entre los aspectos reproductivistas y transformadores que encierra la acción de educar.

En consecuencia, hay consenso en que se le debe otorgar a la educación la más alta prioridad; no obstante, existen diferentes visiones sobre la forma de abordar dicha tarea.

Planificación

No es posible pensar la educación pública de un país sin acudir a la planificación. Particularmente, los entes autónomos de la educación en el primer año de gobierno deben abocarse a construir un proyecto de presupuesto quinquenal –expresión económica de un proyecto político educativo– que debe ser entregado al Poder Legislativo en el plazo máximo del 31 de agosto de ese año. Se suma al escaso tiempo disponible la tendencia de cada gobierno de innovar totalmente, desconociendo muchas veces lo realizado en el período anterior –aun entre distintos gobiernos de la misma fuerza política– en una suerte de devenir ahistórico. No obstante, dicha planificación abarca en general solamente el tiempo equivalente a un período de gobierno.

Es claro que los tiempos electorales no son los tiempos que necesitan las transformaciones educativas. Basta pensar que un niño que ingresa a los tres años a educación inicial, permanecerá como mínimo 15 años en el sistema educativo hasta completar bachillerato. Por supuesto, si sigue asistiendo a la educación terciaria o cuaternaria, los períodos de tiempo son mayores. Y el horizonte temporal se aleja aún más cuando manejamos el concepto de educación para todos durante toda la vida como un derecho humano.

Por todo lo dicho creemos que es necesaria la formulación de un Plan Nacional de Educación como un lapso mínimo de diez años, que establezca las grandes líneas estratégicas que la sociedad debería acordar como forma de superar los vaivenes electorales que han determinado que nuestro país carezca de una cultura de planificación educativa a mediano y largo plazo.

Antecedentes

A comienzos de la década del 60 se instaló la Comisión Interministerial de Desarrollo Económico (CIDE). Su finalidad fue la de crear un Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social (1965-1974) que incluía un Plan de Desarrollo Educativo en clave desarrollista con un anclaje economicista y que plasmaba las teorías del capital humano vigentes en la época, tal como lo refleja uno de sus informes: “La vinculación cada vez más estrecha entre la educación y la economía aconseja tener presente, al programar a la educación, las características de la evolución económica del país, sus metas de crecimiento, las posibilidades ocupacionales y los requisitos planteados a la educación para influir sobre los propuestos aumentos de productividad” (CIDE, 1965).

En el quinquenio 2005-2010 y en coordinación con la Unesco y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), el Consejo Directivo Central (Codicen) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) promovió la elaboración y publicación del libro Plan Nacional de Educación 2010-2030. (Componente ANEP). Aportes para su elaboración.¹ De la introducción de este documento citamos: “¿Uruguay necesita un plan nacional de educación? La centralidad creciente de la cuestión educativa, como eje articulador de los emprendimientos nacionales más importantes, parece justificar por sí misma la conveniencia de elaborar un plan de educación a mediano plazo. Elementos tales como la promoción de la calidad de vida de nuestros ciudadanos, la integración social, el desarrollo nacional y el derecho al acceso a la cultura constituyen elementos de primera línea para fundamentar dicha conveniencia. Es cierto que la educación siempre tuvo un rol vinculado a esos tres cometidos. (...) Por tanto, se requieren políticas educativas pertinentes, transformadoras y de envergadura, estratégicamente conectadas y proyectadas en el tiempo para asegurar un sistema educativo a la altura de los desafíos de la época. Estas son, precisamente, las características que pretende viabilizar un plan de educación”.

En junio de 2016, el Grupo de Reflexión sobre Educación (GRE) –fundado, entre otros, por el maestro Miguel Soler– publicó su “Documento N° 8: Es tiempo de un Plan Nacional de Educación”.² En esa ocasión, el GRE propuso la elaboración reflexiva, participativa y democrática de un Plan Nacional de Educación a mediano y largo plazo, teniendo como centro la integralidad de las personas, situada en el contexto nacional y mundial presente y futuro. En dicho trabajo se desarrolla una propuesta teórico-metodológica del plan. Esta fue presentada en el “Diálogo social Uruguay hacia el futuro” convocado por Presidencia de la República (2017), en el que participaron autoridades del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), la ANEP y la Universidad de la República (Udelar). Allí se subrayó desde el principio que el Congreso Nacional de Educación constituiría una etapa fundamental para la elaboración de un futuro plan con las características mencionadas.

El 27 de marzo de 2017, el entonces presidente de la Comisión de Educación y Cultura del Senado, Dr. Marcos Carámbula, organizó en la sala Acuña de Figueroa del edificio José Artigas, anexo del Palacio Legislativo, un panel titulado “Hacia un Plan Nacional de Educación”. Además del anfitrión estuvieron allí como ponentes la subsecretaria del MEC, el rector de la Udelar, el presidente del Codicen de la ANEP, el presidente del PIT-CNT e integrantes del GRE que presentaron los fundamentos de su Documento N° 8. Como síntesis de ese encuentro surgió la idea de que es necesario transformar la educación en política de Estado de mediano y largo plazo por sobre los avatares político-partidarios, con el fin de generar consensos sociales básicos en torno a la definición de lineamientos generales y en relación a la visión de un Uruguay deseable.

En ese mismo año 2017 se llevó adelante el Tercer Congreso Nacional de Educación Enriqueta Compte y Riqué. El primero de los cuatro ejes temáticos definidos por la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública (SNEP) se tituló: “Aportes para la elaboración de un Plan Nacional de Educación”. En el informe final incluido en los documentos orientadores del debate se expresa como antecedente: “El Congreso Nacional de Educación Reina Reyes estableció que el Sistema Nacional de Educación debería tener una política educativa única que emane del acuerdo general de los trabajadores, profesionales de la educación, estudiantes, y la sociedad en general (CO_CNE, 2014, p. 72). Aunque cada ente de enseñanza elabora su planificación en forma quinquenal, no contamos actualmente con un plan que abarque al SNEP en su conjunto (integrado por MEC, ANEP, Udelar y UTEC), que asegure continuidad y cohesión interna”.

Finalmente, y sin pretender ser exhaustivo, la ley de urgente consideración (LUC) estableció que el MEC debe elaborar y enviar a la Asamblea General antes de la presentación de la Ley del Presupuesto Nacional el Plan de Política Educativa Nacional.³ La presentación del documento por parte del MEC fue el 5 de agosto de 2021.⁴ El documento en sí no constituye un Plan Nacional de Educación por diferentes razones. Entre ellas podemos destacar que cuenta con una extensión temporal de corto plazo, es elaborado únicamente por el partido o coalición que circunstancialmente se encuentra en el gobierno, y, de hecho, es una grilla secuenciadora de metas y objetivos, donde no se analiza el contexto ni los procesos históricos que llevaron a su elaboración, ni se explicitan sus fundamentos filosóficos.⁵

¿Qué es un Plan Nacional de Educación?

Un Plan Nacional de Educación es un documento con visión comprehensiva, racional y compleja de lo educativo a partir de la situación actual y de su proyección a futuro en relación con el todo social nacional, regional y mundial, lo que habilita a delinear la educación que tendrán las generaciones futuras.⁶

Lo anterior sirve de encuadre para la definición de fines, objetivos, políticas educativas y estrategias acordes para su logro. Su existencia coadyuvaría a generar consensos sociales básicos relativos a la definición de líneas estratégicas, otorgando sentido, dirección, lógica interna y un horizonte temporal prospectivo a las políticas educativas a emprender.

Conviene aclarar qué cosas no constituyen un plan nacional de educación. En primer término, un acuerdo interpartidario en torno al tema educativo no es un plan con las características nombradas. Tal acuerdo desplazaría hacia los actores político-partidarios atribuciones que la Constitución y la ley prescriben como propias de los órganos directivos autónomos de la educación. Iría en contra del derecho normativo el hecho de que los partidos políticos se atribuyan la capacidad de decisión en asuntos que expresamente no son de su competencia, sin perjuicio de que su voz deba ser escuchada, junto a otras muchas, en la construcción de un gran acuerdo nacional. Tampoco constituye un Plan Nacional de Educación una pieza documental redactada por expertos sin la legitimación social que impone la participación. Por otra parte, no hay que confundir un plan nacional que abarque a todo el sistema nacional de educación con los planes y programas de determinado nivel educativo.

Sin lugar a dudas, el ámbito adecuado para establecer las bases de dicho plan lo constituye el Congreso Nacional de Educación, que sería conveniente que tuviera este punto como único tema a tratar. Es necesario convocar a la ciudadanía para que la sociedad toda exprese su opinión sobre qué educación necesita nuestro país. Recordemos que en el quinquenio 2020-2024 no se convocará al Congreso Nacional de Educación, por lo que se hace necesaria su urgente convocatoria en el próximo período de gobierno.

Las propuestas metodológicas de cómo avanzar en el plan descripto pueden ser diversas, incluso el mismo congreso puede laudar este tema. Habrá que lograr un equilibrio que comprenda la participación más amplia (incluyendo docentes, estudiantes, sindicatos, cámaras empresariales, ciudadanía en general, etcétera), y apoyos de las autoridades de los entes de la educación, del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, y apoyos político-partidarios.

Todo esto sin olvidar que el plan debe respetar el carácter autonómico de los entes de la educación.

¿Es posible un acuerdo nacional en educación en Uruguay?

Podemos preguntarnos con legitimidad si en una sociedad de clases es posible, debido a diversas visiones antagónicas, llegar a acuerdos nacionales en un tema tan sensible como el educativo. Contestaremos esta interrogante.

En teoría de conjuntos, la intersección de dos (o más) conjuntos es una operación que tiene como resultado otro conjunto que contiene los elementos comunes a los conjuntos iniciales. Los lectores que hayan estudiado este tema recordarán los clásicos diagramas de Venn que ilustran el concepto de intersección. Y es en ese sentido que la sociedad uruguaya tiene desde ya varios acuerdos comunes que podrían plasmarse en un plan. Por ejemplo, la prioridad que debe darse a la primera infancia y cuál debe ser el rol del Estado en esta importante franja etaria, la evolución de la modalidad de tiempo completo en jardines de educación inicial, escuelas y centros de educación media, la presencia de la educación universitaria en el interior del país, el carácter universitario de la formación docente, y la articulación del sistema educativo con las políticas sociales, sanitarias y de apoyo financiero, de modo que todos los niños y jóvenes que concurran a los centros educativos tengan sus necesidades básicas satisfechas, entre tantos otros temas posibles.

En definitiva, se trata de sistematizar los acuerdos básicos existentes para transformarlos en potentes políticas educativas que permitan a la sociedad en su conjunto avanzar hacia estadios superiores. Para que un Plan Nacional de Educación pueda constituirse en política de Estado, necesariamente debe ser asunto de todos y prioridad republicana.

Walter Fernández Val es profesor de Matemática egresado del IPA e integrante del Grupo de Reflexión sobre Educación.