El plebiscito de la seguridad social: buenas intenciones con un mal diseño y altos riesgos macroeconómicos

El próximo 27 de octubre, en conjunto con las elecciones nacionales, la población deberá tomar una decisión sobre la reforma constitucional que introduce modificaciones al sistema de seguridad social impulsada por el PIT-CNT.

La iniciativa parte de intenciones que resultan más que compartibles, como el fortalecimiento de las jubilaciones y pensiones más reducidas o rediscutir el tema de la edad de retiro, e incluye además la propuesta de eliminación del pilar de ahorro individual, lo que entiendo que sería un problema para un diseño eficiente de la seguridad social y generaría problemas al normal funcionamiento macroeconómico del país.

En esta columna plantearé de forma breve por qué transformar buenas intenciones en buenas políticas públicas no es un proceso lineal y requiere un estudio profundo de los temas, aspecto que claramente no fue contemplado a la hora de elaborar la propuesta a plebiscitarse. Para esto discutiremos brevemente dos aspectos vinculados donde, desde mi punto de vista, se encuentran los mayores riesgos macroeconómicos de la propuesta: i) costo de la propuesta y ii) deterioro en las condiciones de financiamiento del Estado.

El costo de la propuesta

En el último trabajo monográfico del Observatorio de Seguridad Social del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), divulgado en diciembre de 2023, realizamos un conjunto de proyecciones sobre el costo que tendría esta propuesta para el Banco de Previsión Social (BPS), las cuales alertan sobre la trayectoria creciente del gasto previsional en las próximas décadas. Esto se debe a que los planteos incluidos en la papeleta son expansivos del gasto en pasividades respecto de la situación actual (Ley 20.130), pero también respecto del régimen previo (Ley 16.713). Corresponde aclarar que las proyecciones no incluyen el efecto de la propuesta sobre el resto de los subsistemas del país, que también están alcanzadas por la propuesta, algunos de los cuales tienen parámetros más exigentes que los que ella plantea (como la Caja Notarial y la Caja Bancaria).

Las proyecciones realizadas sugieren un resultado para el sistema previsional del BPS¹ que se deteriora de forma importante a lo largo del tiempo, alcanzando un déficit máximo en el horizonte de proyección del orden de 12% del producto interno bruto (PIB). Esto representa un incremento del déficit del BPS de aproximadamente 8% del PIB respecto de la ya delicada situación actual, y aproximadamente 4% del PIB por encima de las proyecciones asociadas al régimen de la Ley 17.613 (previo a la reforma).

Estos resultados merecen ser destacados. En caso de aprobarse el plebiscito, la sociedad uruguaya se compromete a obligaciones que le exigirán, a largo plazo, un esfuerzo extra para financiar las transferencias de seguridad social que supera holgadamente, por ejemplo, a la totalidad del actual presupuesto educativo.

Cabe señalar además que este esfuerzo en materia de financiamiento no es sólo un problema de largo plazo. En diez años el esfuerzo –adicional al actual– de financiamiento ya superará levemente el 1% del PIB y hacia 2050, esto es, dentro de unos 25 años, ya se ubicará en el orden de 4% del PIB. La papeleta no plantea ninguna propuesta de financiamiento, por lo que la estrategia de incremento de los ingresos públicos dependerá de la decisión de los próximos gobiernos, y la elección escogida determinará de forma importante quiénes son los ganadores y perdedores del cambio propuesto. La necesidad creciente de financiamiento se observa claramente en el gráfico que acompaña este artículo.

Varios de los impulsores de la propuesta han relativizado el problema de financiamiento con el argumento de que a corto plazo el plebiscito no tendría un impacto significativo sobre el déficit del sistema, debido a que el incremento de las prestaciones mínimas se financia con los aportes derivados al BPS, una vez que se elimina el pilar de ahorro individual. Este punto es correcto: la absorción por parte del BPS de la totalidad de los aportes a la seguridad social genera en el sistema un salto inmediato de los ingresos, mientras que el incremento de los egresos (salvo por el incremento de las mínimas) se va produciendo paulatinamente mientras se va renovando el stock de jubilaciones.

Sin embargo, que el déficit no aumente de forma inmediata no implica que los problemas no comiencen a ocurrir de forma inmediata. Uruguay estará dando la señal de que se compromete a una trayectoria de gasto que lo obliga en poco más de dos décadas (plazo ubicado dentro del horizonte normal de los títulos de deuda emitidos por el país) a aumentar los ingresos públicos en 4% del PIB, sin tener previsto un esquema de financiamiento. Más allá de cuándo comience a ocurrir el incremento del déficit, esta señal impactará de forma inmediata en el costo y las posibilidades de financiamiento del país, lo que puede tener consecuencias importantes que se discuten a continuación.

Implicancias para el financiamiento del sector público

El sector público en Uruguay, al igual que en prácticamente la totalidad de las economías del mundo, presenta año a año un presupuesto deficitario, es decir, gasta por encima de su recaudación. Al igual que cualquier agente, para poder mantener ese nivel de gasto por encima de sus ingresos, el sector público necesita contar con acceso a fuentes de financiamiento.

Si el financiamiento se corta de forma brusca, se desata un conjunto de consecuencias macroeconómicas muy relevantes. Las experiencias históricas dan cuenta de diferentes combinaciones entre tres diferentes estrategias: i) ajustes fiscales para reducir la brecha entre gasto e ingresos, con efectos recesivos sobre la economía, ii) intentos de mayor o menor magnitud de financiamiento monetario (coloquialmente podríamos plantearlo como imprimir dinero para pagar el gasto) con claros impactos inflacionarios y iii) rescate financiero de organismos multilaterales.

Un ejemplo cercano de estos efectos es el caso argentino, donde el déficit del sector público antes de la actual administración de Javier Milei (con una estrategia orientada principalmente a la reducción del déficit) no era demasiado diferente al de Uruguay, con la gran diferencia de no contar con acceso fluido a financiamiento de calidad.

Debido a lo anterior, asegurar buenas condiciones de acceso al financiamiento es un pilar clave de la gestión macroeconómica, y esto es particularmente importante si el déficit fiscal es relevante.

En el caso concreto de nuestro país, el último dato de déficit fiscal, correspondiente a agosto de 2024, señala un nivel de déficit del orden del 4,4% del PIB, lo que se aproxima a la totalidad del presupuesto educativo, para dimensionar la magnitud de un ajuste que permita cerrar la brecha entre gastos e ingresos. Si al déficit del sector público se le agregan los vencimientos de capital de la deuda pública que enfrenta el país año a año, tenemos que las necesidades de financiamiento anuales se situarán al menos en unos 4.000 millones de dólares anuales en los próximos años.

El plebiscito de la seguridad social, si bien en principio no parece demasiado relacionado a estas necesidades de financiamiento, en caso de ser aprobado generaría problemas muy importantes para la estrategia de financiamiento del país. Esto se debe a que el plebiscito genera en un solo movimiento un doble impacto sobre la estrategia de financiamiento: i) elimina del mapa al principal agente institucional que demanda deuda del sector público que son las AFAP. Esto se maximiza aún más cuando consideramos la demanda de deuda pública en moneda nacional; ii) al resto de los agentes demandantes se les envía una señal de insostenibilidad asociada a la trayectoria del gasto anteriormente mencionada.

¿Ese doble impacto permite afirmar que Uruguay se quedará sin acceso a financiamiento? Imposible asegurarlo, pero sin dudas es tensar la cuerda de forma peligrosa e innecesaria. En un escenario optimista esto conduciría a un deterioro de las condiciones de endeudamiento, es decir, deuda más dolarizada (en un contexto muy probable de mayor inestabilidad cambiaria) y más cara, lo que implica destinar mayor parte de la recaudación al pago de intereses en lugar de a gasto público genuino. En el peor escenario, pero no por eso improbable, podríamos asistir a una interrupción brusca del flujo de financiamiento con las consecuencias anteriormente mencionadas (recesión, escalada inflacionaria).

El texto de macroeconomía del profesor Jones, de la Universidad de Berkeley, en su prólogo señala: “La macroeconomía es importante [...] los acontecimientos macroeconómicos crean, destruyen y transfieren una enorme cantidad de riqueza. Comprender la macroeconomía no es, pues, una empresa puramente intelectual. Están en juego muchas vidas y muchos medios de vida”.

A esto agregaría que en un mundo cada vez más profesionalizado en todas las disciplinas, las políticas públicas no pueden ser improvisadas. A las buenas intenciones hay que sumarles análisis, evaluación de riesgos, estrategias de financiamiento. El sistema de seguridad social requiere nuevas intervenciones, pero estas no pueden surgir de iniciativas que carezcan de un análisis adecuado que las sustente.

Gonzalo Zunino es doctor en Economía e integrante del Cinve.