UTE y el decreto “cajoneado”: ¿peajes caros o investigaciones baratas?

Durante la gestión de este gobierno se han adoptado diversas medidas regulatorias perjudiciales para una de las empresas públicas más importantes del país, la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE).

Así, a vía de ejemplo, se pueden citar la modificación al marco regulatorio del sector eléctrico (Decreto 243/023), cuya finalidad esencial es flexibilizar los requisitos para la aparición de grandes consumidores en el mercado mayorista; y los decretos que redujeron el precio que UTE cobra a los grandes consumidores que utilizan sus redes, también conocidos como “peajes” (398/022, 399/022, 17/024).

Todas estas medidas presentan una misma lógica subyacente y que se manifiesta en el discurso oficialista: “UTE es cara”, “UTE no tiene que tenerle miedo a competir” y “UTE es una carga para el sector productivo”.

La realidad (mucho más compleja) demuestra que esas afirmaciones son falsas. Sin embargo, terminan siendo utilizadas para aprobar normas jurídicas e instalar discursos en la agenda pública que lejos están de beneficiar a los hogares y a las micro, pequeñas y medianas empresas de Uruguay.

Me detendré ahora en dos ejemplos que lo demuestran.

El decreto que no fue (por ahora...)

El 3 de octubre de 2024, la Presidencia de UTE recibió un correo electrónico de la Dirección Nacional de Energía (DNE) del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), otorgándole vista de un proyecto de decreto sobre peajes.

La vista es una instancia administrativa que se abre a efectos de recibir las opiniones o comentarios de los destinatarios de un eventual acto que dictará la administración y que puede causarles un perjuicio, a efectos de recoger su punto de vista previo a su aprobación y efectivizar el ejercicio del derecho de defensa. En el caso específico de este decreto, recabar la opinión previa de UTE constituía para el Poder Ejecutivo el cumplimiento de una obligación legal (artículo 14 del decreto-ley 14.694 y artículo 15 de la Ley 16.832).

El borrador procuraba establecer una equiparación entre lo que debía pagar un gran consumidor del mercado mayorista y cierta categoría de clientes regulados de UTE. En los hechos, esto significaba una reducción de precio para los grandes consumidores y, por tanto, menos ingresos para la empresa pública.

La finalidad del borrador de decreto es clara: favorecer, por la vía de la reducción del costo de peajes, a los clientes libres que operan en el mercado mayorista. Se trata de una decisión arbitraria e infundada cuyo único objetivo es el abaratamiento de los costos de esos grandes consumidores respecto del uso de las redes y, como consecuencia, un detrimento del reconocimiento de inversiones y costos asociados a estas actividades de UTE.

Nuevamente, como ya había hecho al modificar el marco regulatorio, el Poder Ejecutivo pretendía que un grupo reducido de grandes empresas se beneficiara de las inversiones de UTE, a costa de que estas sigan siendo financiadas por la demanda regulada (familias y mipymes). En esto debemos ser claros: lo que dejan de pagar las grandes empresas beneficiadas por el Poder Ejecutivo con sus decisiones lo pagan los usuarios de a pie, ya que las inversiones en infraestructura deben repagarse y esta debe mantenerse.

Volvamos al trámite del borrador de decreto. Con el correo que otorgó vista, se formó expediente administrativo y se mandató ―como es de estilo― a las gerencias competentes de UTE para que elaboren informes con comentarios al proyecto.

Considerando que el plazo de una vista es de diez días hábiles, y dada la complejidad del tema y la cantidad de reparticiones involucradas en la elaboración de la respuesta, UTE solicitó una prórroga y el MIEM la concedió. Los técnicos siguieron entonces trabajando en su argumentación.

En paralelo, y mientras aún corría el plazo de la vista, el jueves 17 de octubre realicé declaraciones públicas sobre este borrador de decreto y adelanté algunas opiniones que tenía al respecto, tanto sobre el fondo como sobre la forma en que estaba trabajando el Ejecutivo. En la sesión de Directorio de ese mismo día manifesté mi preocupación por el tema, pedí conocer la opinión técnica de UTE, dejando constancia de dicha argumentación.

El miércoles 23 de octubre (un día antes del vencimiento del plazo extendido de la vista) desde la Presidencia de UTE se informa a la Secretaría General que la Dirección General de Secretaría del MIEM solicitó la “devolución del expediente”. Eso fue puesto en conocimiento de los directores el jueves 24 y de la Gerencia del Área Planificación de UTE (que coordinaba la respuesta a dar al MIEM) el día 25 de octubre, a la que la Secretaría General le pidió que le remitiera el expediente para “su posterior archivo”.

¿Quién solicitaba la “devolución” del expediente y dejaba sin efecto la vista? No existe un rastro documental claro al respecto. Pero lo que sí es evidente es que el MIEM da una marcha atrás (al menos momentánea) aduciendo un supuesto error bastante inverosímil; en vía informal pretendieron plantear la idea de que esto había sido un error de los técnicos del MIEM, que habían dado la vista sin el aval de las autoridades. Lo que sí sabemos es que la Unidad Reguladora de los Servicios de Energía y Agua (Ursea) (a la que también se le confirió vista) llegó a evacuarla.

La gerencia a cargo de coordinar la respuesta, antes de cumplir con la remisión del expediente a Secretaría General, subió el borrador de informe que tenían preparado los diversos técnicos de la empresa pública que habían estudiado el tema. El informe de los técnicos de UTE era particularmente crítico con el borrador de decreto, incluyendo afirmaciones tales como “genera inseguridad jurídica y regulatoria”, provoca un “abaratamiento arbitrario de peajes”, “se debilitan fuertemente las estrategias comerciales de UTE”, “se generan señales que desincentivan las inversiones a futuro, y la actividad de operación y mantenimiento, con el impacto en la calidad de servicio”, entre otras.

En resumen, el asunto fue profundamente analizado y el expediente fue informado a la interna de UTE. No se llegó a responder al MIEM porque este dejó sin efecto la vista (sin fundamentación conocida formalmente) antes de que venciera el plazo.

Los técnicos cumplieron en acreditar el trabajo que se les había solicitado y la cantidad de horas invertidas en ese estudio fueron conservadas (y puestas en valor) al dejar sentado en ese borrador de informe todas y cada una de las críticas que tenían respecto de la propuesta remitida por el MIEM. Para el caso en que se reflote el proyecto, la UTE ya tendrá el tema estudiado, sin perjuicio de eventuales modificaciones al borrador original.

Queda la duda de si la decisión del MIEM implicó desestimar completamente el decreto (ante su evidente inconveniencia) o si simplemente se tomó la decisión política de postergar un tema polémico hasta tanto finalice el ciclo electoral.

El informe de Exante

En paralelo a los hechos antes mencionados, se presentó (concretamente el miércoles 16 de octubre) un informe elaborado por la consultora Exante a pedido de la Asociación Uruguaya de Generadores Privados de Energía Eléctrica (AUGPEE).

En dicho informe se sostiene la idea de que los peajes que cobra UTE por el uso de sus redes son “caros” para los participantes del mercado mayorista. Por lo tanto, los generadores privados previsiblemente lo utilizarán para fundamentar sus pedidos de rebaja del precio de peajes.

Pero, ¿qué tiene que ver este informe de Exante sobre el precio de los peajes con el borrador de decreto antes referido? Pues bien, los mismos técnicos de UTE realizaron (conjuntamente con el análisis del proyecto de decreto) un análisis minucioso sobre el informe de Exante, y concluyeron que es “inadecuado e induce a conclusiones sesgadas e incorrectas sobre la remuneración que corresponde a las redes”. En especial, remarcan que el informe compara cifras que no son comparables (remuneraciones reconocidas por la Ursea con costos que surgen de la contabilidad regulatoria), no reflejando los valores de mercado que tienen los activos de UTE y arrojando, por lo tanto, conclusiones que no pueden ser compartidas. Como se dice habitualmente, no es posible comparar peras con manzanas, y eso es lo que hace el informe.

Al archivar el expediente y detener el análisis técnico del proyecto de decreto, UTE archiva también ese informe, de alta calidad técnica, que refuta con impecable lógica las conclusiones de que “el peaje es caro”. Por lo tanto, nunca lo recibe el MIEM ni queda incorporado en expediente alguno de dicha Secretaría de Estado.

¿A quién beneficia que ese informe no se difunda y se utilice para rebatir los argumentos del informe de Exante? Claramente, no a UTE.

Un error político que lo pagan los técnicos

Hasta acá tenemos un borrador de decreto (aparentemente “cajoneado”) que intenta beneficiar a los “malla oro” (rebajando el precio de lo que deben pagar a UTE por usar sus líneas) y un informe de Exante (a pedido de los generadores privados de energía eléctrica) sobre “lo caro” que UTE cobra por el uso de sus redes.

Ambas iniciativas (borrador de decreto e informe de Exante) tienen un elemento en común: eran fuerte y fundadamente criticados por los informes que los técnicos de UTE elaboraron. Eso quedó claramente demostrado en el borrador de informe que los técnicos del ente tenían pronto cuando se les comunicó que la vista quedaba sin efecto.

Sin embargo, el informe técnico de UTE (a pesar de nunca haber llegado al MIEM, como consecuencia de la vista frustrada) no cayó bien en la mayoría oficialista del Directorio.

En tal sentido, el pasado jueves 7 de noviembre, la presidenta y los otros dos directores del oficialismo (representantes del Partido Colorado y del Partido Nacional) votaron a favor de iniciar una investigación administrativa respecto del hecho de que los técnicos de UTE hayan subido al programa de expedientes electrónicos como borrador un informe, cuando se les había comunicado que la vista otorgada por el MIEM había quedado sin efecto. En otros términos, se los acusa de haber elevado un borrador de informe a pesar de, supuestamente, existir una orden verbal de no informar. Huelga aclarar que voté en contra de dicha investigación.

Al momento de escribir estas líneas, todavía no estaba redactada la resolución aprobada por la mayoría oficialista, por lo que es difícil establecer cuál es exactamente el objeto de la investigación y quién la llevará adelante, más allá de las opiniones vertidas en sesión de Directorio y de la decisión de que el MIEM sea quien diligencie el procedimiento. Al respecto, recordemos que una investigación administrativa es un procedimiento tendiente a determinar o comprobar la existencia de actos o hechos irregulares o ilícitos dentro del servicio o que lo afecten directamente aun siendo extraños a él, y a la individualización de los responsables. La investigación puede ser la antesala de un sumario, en el cual ya se individualizó a los funcionarios que cometieron la irregularidad y se les determina su responsabilidad funcional y la sanción disciplinaria correspondiente.

La pregunta rompe los ojos: ¿cuál es el “acto o hecho irregular o ilícito” a investigar? ¿Cometieron los funcionarios de UTE una irregularidad por producir un borrador de informe solicitado expresamente y subirlo al programa de expedientes? ¿Dejar constancia del cumplimiento de un mandato de informar un asunto es un hecho ilícito? ¿Existe una falta administrativa en defender, con argumentos técnicos, los intereses de UTE y de sus usuarios? ¿Cuál es el perjuicio que se podría causar a la administración por el hecho de haberse subido ese informe?

La respuesta es evidente. No hubo en la conducta de los técnicos ninguna irregularidad o apartamiento de sus deberes funcionales. Son funcionarios de la empresa pública, al servicio del interés general, y para ello se les abona su salario. En ese marco y en ejercicio de su autonomía técnica, emitieron una opinión fundada sobre temas que son de su experticia.

Disponer, en este contexto, una investigación administrativa sobre dichos funcionarios podría constituir una acción de disciplinamiento destinada a evitar que los técnicos de UTE produzcan informes que no son del agrado del Poder Ejecutivo.

Las discusiones técnicas se dan en términos técnicos. Los cuadros técnicos no deciden los destinos de la empresa pública, pero proveen insumos para las decisiones políticas. Los errores y omisiones de los decisores políticos no pueden ser descargados sobre los cuerpos técnicos del organismo.

Este directorio, que con tanta rapidez votó una investigación administrativa respecto de funcionarios que sólo cumplieron con su deber, es el mismo que sistemáticamente se negó a votar una investigación sobre los hechos que rodearon las contrataciones de UTE con Vertical Skies (empresa asociada a la causa del excustodio presidencial Alejandro Astesiano y el espionaje a los senadores Charles Carrera y Mario Bergara).

El mismo oficialismo que no está dispuesto a aportar transparencia a un tema que tanto lo exigía (y que, al día de hoy, sigue en las penumbras respecto de cuáles fueron las circunstancias que rodearon esas compras) sí está a favor de someter a investigación a funcionarios que cumplieron con sus tareas.

Fernanda Cardona es directora de UTE por el Frente Amplio.