Compras públicas de medicamentos e insumos médicos: el complejo escenario que enfrenta el próximo gobierno

Acertar en un pronóstico nos debería llenar de orgullo. Lamentablemente, cuando están en juego la salud y la alimentación de los vulnerables y la estabilidad financiera de la administración, el acierto deja un sabor amargo. Concluimos la última columna sobre este tema con la siguiente afirmación: el costo financiero que deberá pagar la futura administración por la impericia actual será verdaderamente significativo e implicará una presión adicional a la comprometida situación fiscal.

No solamente podemos afirmar que la situación no ha mejorado, sino que la precariedad se ha profundizado, instalándose la improvisación como método técnico. Al problema financiero se suma uno más importante: la incertidumbre relacionada con la existencia o no de contratos de suministro de medicamentos, entre otros insumos básicos de salud, para garantizar su necesaria dispensación. Repasaremos brevemente la evolución de los marcos institucionales para fundamentar nuestras afirmaciones.

En 2008 se creó la Unidad Centralizada de Adquisiciones (UCA), con el cometido de centralizar adquisiciones de alimentos, medicamentos e insumos médicos, con ejecución descentralizada de los contratos, por cuenta y orden de los organismos usuarios. En su gestión de compra utilizaba el poder negociador del Estado por demandas en gran escala, con regímenes especiales de contratación –aún vigentes–, garantía de transparencia, control y libre competencia. En su gestión interna apoyaba sus procesos en un sistema de gestión de calidad bajo normas ISO, elaborado con la asistencia del Laboratorio Tecnológico del Uruguay.

De este modo se obtuvieron dos órdenes de resultados visibles. En primer lugar, información disponible desde el inicio de la actividad, economía en los procesos administrativos y certeza en las adjudicaciones. En segundo lugar, funcionarios experimentados y formados en contratación pública, comisiones asesoras técnicas integradas con funcionarios de los distintos organismos usuarios, con experiencia y el soporte institucional de convenios con distintos organismos e instituciones.

El procedimiento especial de compra de medicamentos e insumos médicos permitió la utilización del mayor poder negociador del Estado, otorgó a los proveedores mayor certeza en el cumplimiento de los plazos de pago, estableció como primer criterio de adjudicación la selección por razones técnicas y el ranking de ofertas para cubrir eventuales faltantes, con plazos contractuales de uno o dos años, con prórrogas semestrales con la conformidad de proveedores y organismos usuarios.

El sistema centralizado presentó sus debilidades, producto del desajuste entre el volumen de actividad, concentrada en definir especificaciones técnicas y licitar más de 10.000 bienes y servicios, consensuar criterios entre las Comisiones Técnicas Asesoras con cuerpos no estables y no dependientes operativamente de la UCA, manejar una importante carga laboral con una plantilla reducida de personal, sin herramientas tecnológicas integrales adecuadas para el efectivo control de ejecución de los contratos, con las limitaciones presupuestales que afronta buena parte de la administración.

Sin embargo, la experiencia de concretar un sistema de centralización, que indudablemente admitía ajustes y mejoras, permitió brindar mayor profesionalización a la gestión de compras y se constituyó en un sistema que dio mayor satisfacción y transparencia a las exigencias de las organizaciones públicas eficientes y las demandas de sus clientes.

En materia de alimentos –víveres secos, carne vacuna, frutas, hortalizas y huevos, entre otros–, el procedimiento implicaba la calificación técnica de las ofertas y, en una segunda etapa, la compra a la mejor oferta económica entre las ofertas calificadas técnicamente, en una suerte de remate a la baja.

Que sucedió en esta administración

Desde el punto de vista institucional, la Ley 19.889, de julio de 2020 –ley de urgente consideración (LUC)– creó la Agencia Reguladora de Compras Estatales (ARCE) como órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo en el ámbito de Presidencia de la República, con el fin de transformar la anterior agencia (ACCE), para mejorar el sistema de contratación pública a nivel tecnológico, normativo y de instrumentos. Asimismo, mediante la Ley 19.996, de noviembre de 2021, transformó la UCA en unidad organizativa de la ARCE, con el cometido de concentrar la contratación de bienes y servicios de uso generalizado.

De este modo, en poco más de un año desarmó la estructura existente y destruyó lo construido por los distintos órganos de gestión centralizada de compras, operativos desde 2002, sin tener un sistema alternativo de respaldo.

Desde el punto de vista de los mecanismos de adquisición, creó un nuevo procedimiento especial para la compra de medicamentos y afines, mediante el Decreto 200/023, de julio de 2023, que exige la conformación de una nómina de proveedores habilitados, a partir de cotizaciones de productos para las cantidades ofertadas, para luego cotizar a partir de las demandas de las distintas entidades estatales con el fin de celebrar contratos específicos con los proveedores previamente admitidos en la nómina, con adjudicaciones por menor precio y sin compromiso de compra.

Ante esta gran reforma estructural, tanto desde lo institucional como en materia de mecanismos de adquisición, ¿qué ocurrió en este período de gobierno?

En los meses de agosto y setiembre de 2022, la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) –principal comprador de medicamentos en el Estado– convocó cuatro licitaciones públicas –44/2022, 45/2022, 46/2022 y 47/2022– que, como era previsible y fue por nosotros anunciado su fracaso, fueron dejadas sin efecto en junio de 2024, alegando en forma absurda el tiempo transcurrido, con fundamentos que pretenden responsabilizar a los oferentes por la impugnación de los pliegos y la presentación de peticiones administrativas, no reconociendo que se trata del ejercicio de derechos fundamentales contemplados en nuestra Constitución.

Y tal como consagran dichas resoluciones, fue el llamado 4/2017 de la UCA, adjudicado en 2018, el que posibilitó el abastecimiento de esos medicamentos a ASSE por medio de sucesivas ampliaciones.

Por otra parte, a partir de marzo de 2023 ARCE ha utilizado el régimen de convenio marco, aprobado por Decreto 367/018, de noviembre de 2018 –creado para la adquisición de bienes y servicios de uso estandarizado como papelería, útiles de oficina y papel sanitario, es decir, con otra funcionalidad práctica–, para licitar material médico quirúrgico y otros insumos de salud y adquirirlos a través de una tienda virtual, sin compromiso de cantidades a adquirir. ¿Se adapta este sistema a insumos de uso hospitalario y productos sanitarios de primera necesidad? Según se evidencia en la información publicada en el sitio web de ARCE, en relación con los escasos convenios marco adjudicados y en ejecución, todo indica que no, porque no fue creado para eso. Situación previsible y advertida, nuevamente.

Para la compra de medicamentos, en diciembre de 2023 ARCE efectuó nuevamente una convocatoria, esta vez a través del Procedimiento Especial 4/2023. Los procedimientos realizados por ARCE abarcan cerca de 3.500 ítems de los 10.000 licitados a través de la UCA, que aún no han sido adjudicados y están en instancias recientes de apertura de ofertas. Entonces, finalizando ya este gobierno, ¿está verificada la eficiencia de estos procedimientos para este tipo de productos de primera necesidad, muchos de ellos de complejos requisitos técnicos orientados al cuidado de la salud de la población? Definitivamente, no.

En suma, se ha instalado un desorden generalizado en la compra de medicamentos e insumos médicos: cerca del 65% de los bienes y servicios se adquieren en forma descentralizada, por innumerables procedimientos que dejan de rehén a proveedores y organismos; el 35% restante está en proceso licitatorio a través de las referidas nuevas modalidades de compras y, de adjudicarse, su eficiencia para adquirir productos de calidad, en tiempo y forma, no está probada.

Al dejarse sin efecto las licitaciones públicas 44/2022, 45/2022, 46/2022 y 47/2022, efectuadas en forma descentralizada por ASSE, queda claro que ese organismo no cuenta con contratos vigentes para los medicamentos incluidos en dichas licitaciones públicas. Es la propia ASSE la que desmantela entonces el relato de su expresidente, doctor Leonardo Cipriani, que un día sí y al siguiente también justificaba la falta de medicamentos con el incendio de un laboratorio, procedimientos que no eran modernos, problemas con los sistemas de información, todo para disimular su inoperancia.

Respecto de los procedimientos realizados en forma centralizada por ARCE, el Procedimiento Especial 4/2023 para la compra de medicamentos tampoco está adjudicado y, de estarlo, es muy probable que no sea una adjudicación eficiente en términos de disponibilidad de medicamentos, calidad y precios.

Por otra parte, los procedimientos aplicados son más laxos para el proveedor y no necesariamente implican mejores ofertas, pero sí un mayor riesgo de negocios, por ende, de escasez de oferta y/o mayores precios. No están garantizadas las cantidades mínimas a suministrar ni las prioridades de pago, no existen además resguardos como, por ejemplo, una segunda mejor oferta. Tampoco existe información compilada de stock de contratos y de stock de deuda. ¿Qué herencia recibirá la nueva administración?

La coexistencia de distintos procedimientos dificulta la transparencia, aumenta la incertidumbre, la certeza de suministro y propende a un mayor gasto, además de permitir a los jerarcas un nivel de discrecionalidad inadecuado.

Prueba de lo que se sostiene es el gran volumen de observaciones que recibió ASSE del Tribunal de Cuentas en la administración Cipriani, que han sido de público conocimiento a través de distintos medios de prensa. Entre otras, las referidas a las contrataciones a la empresa ITHG Proveedores Marítimos para el traslado de pacientes, por establecer limitaciones que no se encuentran previstas en las normas que rigen en materia de contratación y vulnerar el principio de concurrencia e igualdad, entre otros requisitos.

Otro ejemplo de discrecionalidad de los jerarcas que permite la nueva institucionalidad se da en el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) en materia de alimentos. Durante la administración de Martín Lema, parte de las compras que otrora realizaba la UCA para el Mides se habrían sustituido por compras realizadas por la ONG Uruguay Adelante. A su vez, esta le efectuaba compras, que aún no ha podido documentar, a una empresa creada específicamente para venderle a Uruguay Adelante. Esto nos llena de interrogantes: ¿por qué esta fundación y no otra?; ¿con qué procedimiento se la eligió?; ¿a qué precio y en qué condiciones se compró? El actual ministro señala que, de hacerse por el ministerio, se debe llamar a licitación, y eso demora. Demora por el abandono de las compras por la UCA, que tenía un mecanismo de licitación experimentado.

Las dificultades financieras que van a existir, la incertidumbre respecto de la existencia o no de contratos de suministro, ¿es ineficiencia de gestión o violenta la ética en la administración pública? La respuesta la tienen los lectores.

Raúl Labadía es publicista y empresario. Germán Pérez es abogado y magíster en Derecho de la Empresa. Ambos son integrantes de Fuerza Renovadora, Convocatoria Seregnista-Progresistas, Frente Amplio.